MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG LẤY Ý KIẾN NHÂN DÂN, ĐỐI TƯỢNG CHỊU SỰ TÁC ĐỘNG TRỰC TIẾP CỦA DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1 Khái niệm, bản chất của hoạt động tổ chức lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân 1.1.1 Một số khái niệm liên quan đến hoạt động tổ chức lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật - Theo quy định tại Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 (gọi tắt là Luật năm 2004) thì: “Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. - Lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là một trong những trình tự bắt buộc thực hiện mà ở giai đoạn này cơ quan soạn thảo thực hiện việc lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức và của đối tượng trực tiếp chịu tác động của dự thảo theo quy định của pháp luật. - Nhân dân, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo văn bản có thể là cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp, cá nhân thuộc đối tượng áp dụng và chịu sự điều chỉnh của văn bản; theo đó, dự thảo văn bản khi ban hành sẽ làm phát sinh quyền và nghĩa vụ của các đối tượng này. Như vậy, hoạt động tổ chức lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là một yêu cầu bắt buộc trong quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. Hoạt động này được thực hiện thông qua việc cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản xác định nội dung cần lấy ý kiến, phương thức tổ chức lấy ý kiến cho phù hợp với nhóm đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo văn bản nhằm đánh giá sự tác động của dự thảo văn bản đối với đời sống xã hội nói chung và đối tượng chịu tác động nói riêng. 1.1.2. Bản chất của hoạt động lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 1.1.2.1. Hoạt động lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thể hiện vai trò của nhân dân tham gia hoạt động quản lý nhà nước Xét về bản chất, nhà nước ta là nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Nhân dân tham gia vào hoạt động lập pháp trước hết với tư cách là người chủ của quyền lực nhà nước: “Nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân, là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân” (Điều 6 Hiến pháp 1992). Nhân dân sử dụng quyền lực của mình thông qua Quốc hội và Hội đồng Nhân dân là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của mình. Ngoài ra, nhân dân còn thực hiện quyền lực của mình bằng cách trực tiếp tham gia vào công việc của Nhà nước, trong đó có việc tham gia ý kiến vào quá trình xây dựng pháp luật. Điều này được Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị khẳng định: “Tăng cường vai trò, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức nghiên cứu chuyên ngành trong hoạt động xây dựng pháp luật. Có cơ chế thu hút các hiệp hội, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, các chuyên gia giỏi tham gia vào việc nghiên cứu, đánh giá nhu cầu, hoạch định chính sách pháp luật, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Xác định cơ chế phản biện xã hội và tiếp thu ý kiến của các tầng lớp nhân dân đối với các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”. Như vậy, việc tổ chức lấy ý kiến của người dân - đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đó được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cả ở Trung ương và địa phương. Nhân dân tham gia đóng góp ý kiến vào dự thảo văn bản quy phạm pháp luật không chỉ là sự thể hiện quyền làm chủ của nhân dân mà còn là yêu cầu tuân thủ những nguyên tắc cơ bản của quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Với tư cách là chủ thể của quyền lực chính trị, nhân dân có quyền giám sát, có quyền thể hiện ý chí của mình thông qua việc trực tiếp tham gia vào hoạt động xây dựng đường lối của Đảng, suy cho cùng cũng đều xuất phát từ nguyện vọng chính đáng của nhân dân, phải thể hiện một cách hợp lý, hài hòa lợi ích của những tầng lớp nhân dân khác nhau. Việc thể chế hóa đường lối của Đảng thành các chính sách cụ thể trong các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật không phải là một công việc dễ dàng, mà luôn tiềm ẩn khả năng hay nguy cơ của những sự phản ánh “biến dạng”, làm sai lệch đường lối của Đảng qua “lăng kính” lợi ích cục bộ của các cơ quan được giao quyền soạn thảo các văn bản quy phạm pháp luật. Chính vì vậy, sự tham gia của nhân dân vào hoạt động xây dựng pháp luật sẽ tạo ra hệ thống phản biện xã hội khách quan, chính xác đối với các quy định của pháp luật. Đây cũng chính là kênh quan trọng giúp chuyển tải, thể chế hóa ý chí, nguyện vọng của nhân dân vào pháp luật để pháp luật thực sự bảo đảm tính khả thi khi triển khai áp dụng trên thực tế. Với chức năng tham gia quản lý Nhà nước, Nhà nước thay mặt nhân dân thực hiện quản lý đất nước, quản lý xã hội. Nhà nước sử dụng pháp luật làm công cụ chủ yếu để quản lý và điều hành đất nước. Muốn quản lý tốt, trước hết phải có một hệ thống pháp luật tốt và một cơ chế tổ chức thi hành pháp luật khoa học, hiệu quả. Hệ thống pháp luật tốt phải thể hiện được ý chí, nguyện vọng của người dân, phù hợp với các quy luật tự nhiên, xã hội và con người. Một văn bản pháp luật được ban hành bao giờ cũng tác động lên một hoặc một số đối tượng, đến quyền và lợi ích của một hoặc một nhóm người nhất định. Trong xã hội luôn tồn tại những nhóm lợi ích khác nhau, tồn tại sự khác biệt về lợi ích giữa các ngành, các địa phương... Do đó, các lợi ích khách quan dễ bị chi phối bởi những lợi ích cục bộ của các cơ quan soạn thảo. Điều này khó tránh khỏi, bởi lẽ hoạt động xây dựng pháp luật do cơ quan hành pháp soạn thảo và chủ yếu xuất phát từ yêu cầu của công tác quản lý nhà nước nên dự thảo văn bản luôn quy định có lợi cho cơ quan quản lý. Do vậy, sự tham gia của nhân dân vào quá trình hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật sẽ là giải pháp tốt cho việc nắm bắt, xác định đúng nhóm các lợi ích khách quan trong xã hội để từ đó nhà nước điều hòa các nhóm lợi ích này thông qua hoạt động lập pháp. Với tư cách chủ thể của quan hệ pháp luật, ngoài việc tham gia vào quy trình lập pháp với tư cách là chủ thể của quyền lực nhà nước, nhân dân còn tham gia với tư cách là chủ thể của quan hệ pháp luật chịu sự tác động trực tiếp hoặc gián tiếp của các quy phạm pháp luật. Hơn ai hết, chính những đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của quy phạm pháp luật sẽ dự đoán được quy phạm đó sẽ tác động như thế nào đối với họ, đối với xã hội và các đối tượng liên quan. Trong trường hợp này, ý kiến của dân có giá trị tham khảo đặc biệt. Mặt khác, khi được tham gia, người dân thấy mình được nhà nước tôn trọng, thấy mình thực sự là một “thành viên” trong quá trình soạn thảo, ban hành các văn bản pháp luật. Quá trình tham gia mang lại cho người dân tiếng nói để định hình những quy phạm pháp luật phù hợp hơn, khả thi hơn. Từ đó, người dân có thái độ tích cực hơn trong việc tham gia vào quá trình xây dựng pháp luật cũng như trong quá trình tổ chức thực thi pháp luật. Đây cũng là một hình thức tuyên truyền mang tính tích cực, chủ động để người dân nghiên cứu, thảo luận, tiếp cận trước một bước với văn bản pháp luật, tạo điều kiện thuận lợi để văn bản đi vào cuộc sống khi được chính thức ban hành. Điều này cũng đồng nghĩa với việc tạo ra sự đồng thuận của nhân dân trong quá trình thực thi pháp luật. Tuy nhiên, cũng cần nhìn nhận một thực tế rằng, liệu một người dân bình thường có hiểu được các quy định pháp luật rắc rối để tham gia xây dựng, góp ý cho các văn bản pháp luật. Điều này có phần đúng nếu chúng ta quá phụ thuộc vào ý kiến góp ý cụ thể của người dân. Mục đích của việc huy động trí tuệ của nhân dân vào quá trình xây dựng pháp luật không phải là để có ngay các sáng kiến lập pháp, lập quy hoàn hảo, giải quyết được những vấn đề chuyên môn thuần túy pháp luật mà là để tìm hiểu, xác định sự “phản ứng” của đối tượng trực tiếp chịu tác động của một chính sách mới, quy định mới; qua đó nắm bắt được tâm tư, nguyện vọng của đối tượng để hoàn chỉnh việc hoạch định chính sách cũng như ban hành các quy định pháp luật cho hợp lòng dân. Ở một vị trí khác, một bộ phận nhân dân có thể không phải là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản quy phạm pháp luật, song họ lại là những người có kiến thức lý luận và thực tiễn sâu rộng trong lĩnh vực mà văn bản pháp luật điều chỉnh. Trong trường hợp này, các chuyên gia, nhà khoa học, nhà hoạt động thực tiễn đóng một vai trò quan trọng trong việc tham gia đóng góp ý kiến và phản biện khoa học. Rõ ràng, nhà lập pháp dù có kiến thức sâu rộng đến đâu cũng không thể có sự am hiểu sâu sắc và đầy đủ trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Tiếng nói, ý kiến, quan điểm của các chuyên gia, nhà khoa học, nhà hoạt động thực tiễn có vai trò quan trọng trong việc xây dựng các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội thuộc lĩnh vực chuyên ngành. Như vậy, có thể thấy rằng sự tham gia của nhân dân vào hoạt động xây dựng pháp luật là một phần tất yếu của quy trình lập pháp. Việc nhân dân tham gia vào hoạt động xây dựng pháp luật vừa là thuộc tính phản ánh bản chất của chế độ dân chủ trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, vừa là một hoạt động bắt buộc phải có của quy trình lập pháp, vừa thể hiện quyền và trách nhiệm công dân. Mặt khác, nhà nước phải biết huy động trí tuệ của nhân dân trong quá trình dự kiến hoạch định chính sách. Chủ tịch Hồ Chí Minh từng nói “Dân là nguồn trí tuệ của nhà nước, dân là kho sáng kiến”, “Phải luôn luôn do nơi quần chúng mà kiểm soát những chỉ thị và khẩu hiệu đó có đúng hay không”. Sự tham gia của nhân dân sẽ tạo ra sự công khai, minh bạch và tạo nên sự đồng thuận của đông đảo quần chúng nhân dân đối với hoạt động lập pháp, lập quy. Thực tế cho thấy, nếu văn bản pháp luật không phù hợp với thực tiễn, có thể dẫn tới những khó khăn trong quá trình thực thi, làm ảnh hưởng đến uy tín của cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản. Để hạn chế những tác động tiêu cực có thể xảy ra, đối với văn bản quy phạm pháp luật cần phải tuân thủ quy trình ban hành văn bản, trong đó có quy trình lấy ý kiến đối tượng tác động. 1.1.2.2. Hoạt động tổ chức lấy ý kiến nhân dân là một trong những quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật Để bảo đảm tính công khai, minh bạch của hệ thống văn bản pháp luật, hai đạo luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương và địa phương đó quy định nguyên tắc về việc tham gia gúp ý kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, các tổ chức xã hội khác, tổ chức kinh tế, cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân có quyền tham gia góp ý kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; các cơ quan, tổ chức hữu quan có trách nhiệm tạo điều kiện để cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia góp ý kiến và tiếp thu ý kiến đóng góp để xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. - Lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức và cá nhân trong giai đoạn chuẩn bị soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. Điều 21 của Luật năm 2004 đưa ra các yêu cầu và trình tự tiến hành việc lập chương trình, thông qua chương trình xây dựng nghị quyết hàng năm của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và Điều 35 của Luật này đưa ra các yêu cầu và trình tự tiến hành việc lập chương trình xây dựng quyết định và chỉ thị hàng năm của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Luật không yêu cầu Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp huyện và cấp xã phải lập kế hoạch xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật hàng năm của mình. Mặc dù Luật không quy định cụ thể việc lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân về chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh nhưng Điều 4 của Luật quy định các cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan “tham gia vào việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật”. Điều này cần phải hiểu bao gồm cả việc tham gia vào việc lập kế hoạch, chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong điều kiện cho phép. Việc tham gia của các đối tượng này ngay trong giai đoạn chuẩn bị sẽ giúp Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân quyết định một cách đúng đắn thứ tự ưu tiên ban hành văn bản quy phạm pháp luật hàng năm. Luật chỉ quy định Thường trực Hội đồng nhân dân chủ trì phối hợp với Uỷ ban nhân dân lập dự kiến chương trình xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân và Văn phòng Uỷ ban nhân dân chủ trì, phối hợp với cơ quan tư pháp lập dự kiến chương trình quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân mà không đề cập đến việc cơ quan đề xuất căn cứ vào các tiêu chí nào để làm cơ sở cho việc xác định thứ tự văn bản ưu tiên ban hành trong chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Trên thực tế, các cơ quan này cần phải tham khảo ý kiến của các cơ quan, tổ chức và cá nhân liên quan về sự cần thiết ban hành văn bản quy phạm pháp luật cụ thể nào đó của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân trong thời gian tới và cũng để làm cơ sở giải trình về tính cấp thiết, nhu cầu cần phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Việc đề xuất đó chủ yếu dựa vào ý chí chủ quan của cơ quan quản lý nhà nước có liên quan, của cơ quan thực thi văn bản pháp luật mà không tiến hành khảo sát, nghiên cứu đánh giá tác động của nội dung văn bản quy phạm pháp luật đó đối với đời sống xã hội. Thực tế cho thấy ở những nơi trong quá trình chuẩn bị chương trình xây dựng hoặc sửa đổi, bổ sung pháp luật mà ý kiến khảo sát nhu cầu xã hội, ý kiến phản hồi của người dân và đặc biệt là của những đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự án pháp luật được xem xét cân nhắc thì chương trình xây dựng pháp luật được coi là sát với thực tế và đáp ứng được nhu cầu xã hội hơn. Điều này còn có ý nghĩa quan trọng trong việc xác định trật tự ưu tiên xây dựng pháp luật; từ đó xác định tính liên kết giữa các văn bản có liên quan sẽ được ban hành để bảo đảm tính đồng bộ và tính khả thi của các văn bản pháp luật. - Sự tham gia của các cơ quan, tổ chức và cá nhân trong quá trình soạn thảo Hoạt động soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật có được coi là minh bạch và công khai hay không phụ thuộc rất nhiều vào công việc soạn thảo văn bản đó có công khai và minh bạch đối với công chúng hay không và người dân có thể tiếp cận được các dự thảo hay không. Mặt khác, mức độ tham gia ý kiến của các cơ quan, tổ chức liên quan và cá nhân, bao gồm các đối tượng chịu sự tác động của văn bản quy phạm pháp luật đang soạn thảo cũng là một chỉ số khác đánh giá tính công khai, minh bạch và sự tham gia của người dân trong quá trình hoạch định chính sách, pháp luật để bảo đảm thực sự rằng pháp luật thể hiện ý chí của nhân dân. Để bảo đảm tính công khai hóa và minh bạch hóa trong quá trình soạn thảo, Luật năm 2004 quy định trách nhiệm của cơ quan soạn thảo phải tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan và các đối tượng chịu sự tác động của văn bản trong phạm vi và hình thức thích hợp tùy theo tính chất và nội dung của từng dự thảo chứ không phải bất kỳ dự thảo nào cũng phải tổ chức lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Tuy nhiên, quy định trên đây chỉ nhằm mục đích xác lập trách nhiệm của cơ quan soạn thảo trong việc tổ chức lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức hữu quan và các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản, nhưng không có nghĩa là cơ quan, tổ chức và cá nhân không có quyền góp ý vào các dự thảo khác mà cơ quan soạn thảo xét thấy không cần thiết phải tổ chức lấy ý kiến của họ. Chính vì vậy, người dân cần được khuyến khích tham gia trong quá trình hoạch định chịnh sách và pháp luật, trong đó có việc tham gia ý kiến đối với dự thảo các văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Tuy nhiên, việc này lại phụ thuộc vào các cơ quan soạn thảo công khai hóa dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở mức độ như thế nào, nội dung nào cần lấy ý kiến để người dân có thể tiếp cận và có cơ sở để tham gia ý kiến. 1.2. Quá trình tổ chức lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật qua các giai đoạn phát triển của hoạt động xây dựng pháp luật Việt Nam 1.2.1. Giai đoạn trước khi có Quy chế xây dựng luật, pháp lệnh được Hội đồng Nhà nước ban hành vào ngày 6.8.1988 Ngay từ những ngày đầu tiên mới thành lập, nhà nước ta đã có chủ trương bảo đảm cho nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình, tham gia vào công việc quản lý nhà nước. Pháp luật với tư cách là công cụ quản lý chủ yếu của nhà nước phải thể hiện ý chí và nguyện vọng của nhân dân. Do đó, Nhà nước ta quan tâm tới những hình thức tổ chức để nhân dân tham gia ý kiến đóng góp. Nhưng do tình hình chiến tranh, chưa có điều kiện thích hợp để tổ chức thực hiện nên chủ trương vẫn chưa được triển khai trên thực tế. Sau chiến tranh, tư tưởng bao cấp, mệnh lệnh vẫn ăn sâu trong phương thức quản lý, vì vậy xu hướng Nhà nước bao biện làm hết, Nhà nước chỉ cần ra lệnh mà không cần hỏi ý kiến của các đối tượng liên quan … Từ khi có chủ trương đổi mới toàn diện, trong đó đặc biệt chú trọng đổi mới tư duy, với tư tưởng chủ đạo “lấy dân làm gốc” thì nhân dân mới thực sự tham gia quản lý nhà nước, trong đó có việc tham gia vào quy trình xây dựng pháp luật. Mặc dù vậy, vẫn còn những hạn chế làm giảm quy mô và hiệu quả của sự tham gia đó. Ví dụ, tiêu chí để chọn những văn bản pháp luật nào đưa ra lấy ý kiến còn chưa rõ; việc lấy ý kiến chỉ giới hạn ở những dự luật lớn có phạm vi ảnh hưởng rộng; có khi làm nhiều (các đợt tổ chức lấy ý kiến tập trung) mà hiệu quả không cao. Hơn nữa, các vấn đề đưa ra lấy ý kiến thường được nhấn mạnh dưới góc độ chính trị mà chưa thực sự nhìn nhận dưới góc độ khoa học pháp lý và hiệu quả quản lý. Vì vậy, trong giai đoạn này, việc tham gia ý kiến của nhân dân đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật chưa thể hiện rõ nét, hiệu quả chưa cao. 1.2.2. Giai đoạn từ năm 1988 đến năm 1996 (trước khi ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm phỏp luật năm 1996) Ở nước ta, văn bản được tổ chức lấy ý kiến đầu tiên và một cách sâu rộng nhất chính là các bản Hiến pháp. Hiến pháp nước ta từ Hiến pháp 1946, 1959, 1980 cho đến Hiến pháp 1992 đó xác định những nguyên tắc cơ bản mở đường cho việc xây dựng chế định lấy ý kiến nhân dân về các dự án luật nói riêng và các văn bản pháp luật khác nói chung. Công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận các vấn đề chung của cả nước và của địa phương; được quyền kiến nghị với các cơ quan nhà nước; quyền biểu quyết khi nhà nước tổ chức trưng cầu dân ý. Tuy nhiên, phải đến ngày 06 tháng 8 năm 1988, Hội đồng Nhà nước (khoá VIII) ban hành Nghị quyết số 91/NQ/HĐNN8 về việc phê chuẩn Quy chế xây dựng Luật, Pháp lệnh. Theo đó, Chương VII của Quy chế đã quy định Đại biểu Quốc hội cho ý kiến về dự án Luật trước khi trình ra kỳ họp Quốc hội và việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân được đặt ra như một giai đoạn chính thức trong Quy chế xây dựng luật, pháp lệnh của Hội đồng Nhà nước. Hội đồng Nhà nước là cơ quan có thẩm quyền quyết định đưa dự án luật, dự án pháp lệnh ra lấy ý kiến nhân dân trên cơ sở đề nghị của cơ quan trình dự án, Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban thường trực hữu quan của Quốc hội và các cơ quan, tổ chức hữu quan. Văn phòng Quốc hội và Hội đồng Nhà nước có trách nhiệm phối hợp với cơ quan dự thảo dự kiến kế hoạch lấy ý kiến nhân dân về dự án luật, pháp lệnh trình Hội đồng nhà nước quyết định. Các Bộ, Uỷ ban nhà nước, các cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng, Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp, Toà án nhân dân Tối cao, Việc Kiểm soát nhân dân Tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Hội Luật gia Việt Nam và các tổ chức thành viên khác của Mặt trận được giao trách nhiệm tổ chức thảo luận, tham gia ý kiến xây dựng dự án luật, pháp lệnh theo kế hoạch của Hội đồng Nhà nước. Công dân có thể tham gia ý kiến xây dựng dự án luật, dự án pháp lệnh qua thảo luận ở địa phương, đơn vị mình công tác hoặc gửi thư tham gia ý kiến đến Văn phòng Quốc hội và Hội đồng Nhà nước. Dự án luật, tờ trình, báo cáo thẩm tra và các tài liệu có liên quan đến dự án luật phải được gửi đến đại biểu Quốc hội trước khi khai mạc kỳ họp một tháng. Trước khi về dự họp, Đoàn Đại biểu Quốc hội tổ chức lấy ý kiến của cử tri thảo luận, cho ý kiến về dự án luật ở địa phương và gửi biên bản thảo luận đến Văn phòng Quốc hội và Hội đồng Nhà nước. Hội đồng Nhà nước, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội ở địa phương có trách nhiệm tạo điều kiện thuận lợi, cung cấp thông tin cần thiết cho việc thảo luận dự án luật theo yêu cầu của các đại biểu Quốc hội. Hội đồng Nhà nước có kế hoạch giao cho các báo hàng ngày ở trung ương và địa phương đăng dự án luật, pháp lệnh. Việc tổng hợp ý kiến của nhân dân, nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh được giao cho Hội đồng Dân tộc hoặc Uỷ ban chủ trì thẩm tra, Uỷ ban Pháp luật, cơ quan trình dự án và Văn phũng Quốc hội và Hội đồng Nhà nước. Như vậy, cùng với các quy định khung của Hiến pháp năm 1980 và Luật Tổ chức Quốc hội, Quy chế xây dựng luật, pháp lệnh là một văn bản quy định rõ trình tự các bước tiến hành tổ chức lấy ý kiến nhân dân, trách nghiệm của các cơ quan, tổ chức và mọi công dân trong việc tổ chức thực hiện cũng như tham gia đóng góp ý kiến hoàn chỉnh dự thảo luật, pháp lệnh đưa ra lấy ý kiến. Nhưng về cơ bản, nhiều quy định của quy chế cho đến nay vẫn chưa cụ thể, đối với mỗi hình thức lấy ý kiến chưa nêu được cách thức, trình tự của việc lấy ý kiến. Vì vậy, trong quá trình lấy ý kiến, không ít trường hợp các cơ quan có trách nghiệm tổ chức lấy ý kiến đối với mỗi dự án mỗi khác, không theo một trình tự thống nhất nào. 1.2.3. Giai đoạn từ năm 1996 đến nay Việc tổ chức lấy ý kiến của nhân dân vào các dự án luật, được đề cập trong các văn bản pháp luật, cụ thể: tại Điều 53 Hiến pháp 1992 quy định: “Công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận các vấn đề chung của cả nước và địa phương, kiến nghị với cơ quan nhà nước, biểu quyết khi nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân”. Để nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng pháp luật, kịp thời thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng, đáp ứng yêu cầu quản lý xã hội bằng pháp luật, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Quốc hội khoá XI thông qua Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004. Năm 2008, Quốc hội khóa XII đã ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đây là hai văn bản có giá trị ý nghĩa pháp lý hết sức quan trọng cho việc quy định thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở Trung ương và chính quyền các cấp địa phương. Tại hai văn bản luật này đều có các quy định về việc tổ chức lấy ý kiến tham gia của các cơ quan, tổ chức hữu quan, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; một số trường hợp cần thiết thì tổ chức lấy ý kiến tham gia rộng rãi của nhân dân trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, cụ thể như sau: - Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định: “Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, tổ chức khác, cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân và cá nhân có quyền tham gia góp ý kiến về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo và cơ quan, tổ chức hữu quan có trách nhiệm tạo điều kiện để các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân tham gia góp ý kiến về dự thảo văn bản; tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản. Ý kiến tham gia về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật phải được nghiên cứu, tiếp thu trong quá trình chỉnh lý dự thảo” (Điều 4). “Tổ chức lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức có liên quan về dự án, dự thảo; tổng hợp và nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến góp ý” (khoản 4 Điều 33). “Trong quá trình soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo phải lấy ý kiến cơ quan, tổ chức hữu quan và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; nêu những vấn đề cần xin ý kiến phù hợp với từng đối tượng lấy ý kiến và xác định cụ thể địa chỉ tiếp nhận ý kiến; đăng tải toàn văn dự thảo trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ hoặc của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo trong thời gian ít nhất là sáu mươi ngày để các cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý kiến. Việc lấy ý kiến có thể bằng hình thức lấy ý kiến trực tiếp, gửi dự thảo để góp ý, tổ chức hội thảo, thông qua Trang thông tin điện tử của Chính phủ, của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo hoặc các phương tiện thông tin đại chúng” (khoản 1, 2 Điều 35). “Tổ chức lấy ý kiến, nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo; xây dựng tờ trình, báo cáo giải trình tiếp thu ý kiến góp ý về dự thảo, báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản và đăng tải các tài liệu này trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ hoặc của cơ quan chủ trì soạn thảo” (điểm c khoản 2 Điều 61). - Luật năm 2004 quy định: “Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận, cơ quan, tổ chức khác và cá nhân có quyền tham gia góp ý kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân. Trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, cơ quan hữu quan có trách nhiệm tạo điều kiện để các cơ quan, tổ chức, cá nhân quy định tại khoản 1 Điều này tham gia góp ý kiến vào dự thảo văn bản. Căn cứ vào tính chất và nội dung của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, cơ quan hữu quan phải tổ chức lấy ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản trong phạm vi và với hình thức thích hợp. Cơ quan lấy ý kiến có trách nhiệm nghiên cứu tiếp thu ý kiến để chỉnh lý dự thảo văn bản” (Điều 4). Việc tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã được quy định tại Điều 23, 30 và 33. Đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã ban hành dưới hình thức Quyết định, Chỉ thị thì việc lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo văn bản được quy định tại các Điều 37, 41 và 45. Bên cạnh đó, tại Điểm d, Khoản 1, Điều 17 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06 tháng 9 năm 2006 của Chính phủ Quy định và hướng dẫn chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân quy định “Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan; đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản trong phạm vi và với hình thức tùy theo tính chất và nội dung của dự thảo…” và tại Khoản 3, Điều 23 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP cũng quy định các hình thức lấy ý kiến như sau: “Lấy ý kiến trực tiếp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan thông qua các cuộc họp, hội nghị, hội thảo; Lấy ý kiến thông qua các phương tiện thông tin đại chúng, trang thông tin điện tử của địa phương; Lấy ý kiến qua khảo sát, phát phiếu thăm dò tới các đối tượng và các hình thức khác”. Bên cạnh đó, các văn bản chuyên ngành cũng thể hiện trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong việc lấy ý kiến của nhân dân trong quá trình xây dựng pháp luật như: Điều 8 của Luật Tổ chức Quốc hội; Điều 13 của Quy chế hoạt động của các Ủy ban của Quốc hội; Điều 37 của Quy chế hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội; Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam ngày 6 tháng 12 năm 1999; Luật Công đoàn ngày 07 tháng 7 năm 1990; Điều 16 của Nghị định số 101/CP ngày 23 tháng 9 năm 1997; Nghị định số 88/2003/NĐ-CP ngày 30 tháng 7 năm 2004 của Chính phủ Quy định về tổ chức, hoạt động và quản lý hội; Nghị định số 145/2004/NĐ-CP ngày 14 tháng 7 năm 2004 Quy định chi tiết thi hành Bộ luật lao động về việc Tổng Liên đoàn lao động Việt Nam và đại diện của người sử dụng lao động tham gia với các cơ quan Nhà nước về chính sách, pháp luật và những vấn đề có liên quan đến quan hệ lao động; Quyết định số 933/2004/QĐ-TTg ngày 28 tháng 7 năm 2004 của Thủ tướng Chính phủ về nâng cao chất lượng xây dựng chính sách và pháp luật… Cùng với đó, Chỉ thị số 27/2003/CT-TTg ngày 11 tháng 12 năm 2003 của Thủ tướng Chính phủ về tiếp tục đẩy mạnh thực hiện Luật Doanh nghiệp, khuyến khích phát triển doanh nghiệp nhỏ và vừa, Thủ tướng Chính phủ đã chỉ thị các bộ, ngành: "Trong quá trình soạn thảo các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến môi trường kinh doanh, đến quyền lợi và nghĩa vụ của doanh nghiệp, phải lấy ý kiến tham gia của cộng đồng doanh nghiệp" và "Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam phối hợp với các cơ quan Nhà nước có liên quan, các hiệp hội doanh nghiệp để góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật, chính sách, cải thiện môi trường kinh doanh"; Vai trò của đội ngũ chuyên gia, các nhà khoa học, các nhà hoạt động xã hội được đề cao. Quyết định số 22/2002/QĐ-TTg ngày 30 tháng 01 năm 2002 của Thủ tướng Chính phủ về hoạt động tư vấn, phản biện và giám định xã hội của Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam, theo đó đội ngũ chuyên gia, các nhà khoa học có trình độ chuyên sâu trong các lĩnh vực chuyên ngành thực hiện việc tư vấn, phản biện và giám định liên quan đến việc hoạch định chính sách và xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Như vậy, hệ thống pháp luật đã hình thành các cơ sở pháp lý quan trọng cho việc tiến hành lấy ý kiến của nhân dân, đối tượng tác động trực tiếp của văn bản quy phạm pháp luật trong quá trình xây dựng pháp luật. Các căn cứ pháp lý nêu trên là cơ sở để các ngành, các cấp triển khai thực hiện. Tuy nhiên, trên thực tế, các văn bản pháp quy liên quan đến việc lấy ý của đối tượng tác động vẫn chưa được hoàn thiện, cụ thể: Việc lấy ý kiến của đối tượng tác động hoàn toàn phụ thuộc vào ý chí chủ quan của cơ quan soạn thảo; chưa có văn bản nào quy định cụ thể những tiêu chí cần thiết để xác định dự thảo văn bản đó phải lấy ý kiến của nhân dân; quy trình lấy ý kiến còn chung chung nên việc lấy ý kiến còn nặng về hình thức; chưa được quy định cụ thể phương thức lấy ý kiến; cơ chế tài chính chưa bảo đảm phục vụ công tác lấy ý kiến của đối tượng tác động... Chính vì vậy, Nhà nước cần phải tiếp tục hoàn thiện các cơ sở pháp lý để việc lấy ý kiến đối tượng tác động được triển khai thực hiện có hiệu quả trên thực tế. 1.3. Các văn bản quy phạm pháp luật của thành phố Đà Nẵng về công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật Ngày 03 tháng 12 năm 2004, Quốc hội thông qua Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND (sau đây gọi tắt là Luật năm 2004), Luật này có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 4 năm 2005. Đây là đạo luật quan trọng quy định về trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cấp ở địa phương và có ý nghĩa rất lớn đối với hoạt động quản lý điều hành ở địa phương. Để cụ thể hóa Luật năm 2004 và Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06 tháng 9 năm 2006 của Chính phủ Quy định chi tiết một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, ngày 06 tháng 11 năm 2007, UBND thành phố Đà Nẵng đã ban hành Quyết định số 11/2007/QĐ-UBND Quy định về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân thành phố Đà Nẵng. Theo đó, Điều 14 quy định: “Điều 14. Lấy ý kiến về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của UBND thành phố 1. Căn cứ vào tính chất và nội dung của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan soạn thảo tổ chức lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức hữu quan, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản. 2. Việc lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản được thực hiện dưới các hình thức sau đây:
3. Cơ quan chủ trì soạn thảo có thể lựa chọn các hình thức lấy ý kiến hoặc kết hợp các hình thức quy định tại khoản 2 Điều này nhưng bắt buộc phải lấy ý kiến bằng văn bản của các cơ quan, tổ chức có liên quan trực tiếp đến việc tổ chức thực hiện văn bản. Tổ chức, cá nhân được phân công soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu các ý kiến đóng góp để chỉnh lý dự thảo. Bản tổng hợp ý kiến, văn bản giải trình về việc tiếp thu ý kiến phải được đưa vào hồ sơ trình dự thảo văn bản. 4. Cơ quan, tổ chức hữu quan được lấy ý kiến có trách nhiệm trả lời bằng văn bản trong thời hạn 05 (năm) ngày làm việc, kể từ ngày nhận được dự thảo văn bản. Trong trường hợp lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản thì cơ quan lấy ý kiến có trách nhiệm xác định những vấn đề cần lấy ý kiến, địa chỉ nhận ý kiến và dành ít nhất 07 (bảy) ngày làm việc, kể từ ngày tổ chức lấy ý kiến để các đối tượng được lấy ý kiến góp ý vào dự thảo.”. Như vậy, với quy định này, thành phố Đà Nẵng đã cụ thể hóa việc lấy ý kiến của nhân dân, đối tượng chịu tác động trực tiếp của văn bản. Bên cạnh đó, ngày 20 tháng 11 năm 2008, UBND thành phố đã ban hành Quyết định số 50/2008/QĐ-UBND Về mức chi hỗ trợ xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp trên địa bàn thành phố Đà Nẵng. Theo đó, mức chi hỗ trợ cho công tác tổ chức lấy ý kiến rộng rãi để xây dựng, soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật trong một số lĩnh vực có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực được quy định như sau: “6.1. Lấy ý kiến theo phiếu điều tra:
6.2. Tổng hợp và xây dựng bản tổng hợp, giải trình tiếp thu ý kiến góp ý vào dự thảo:
Các mức chi trên đều căn cứ vào Thông tư liên tịch số 09/2007/TTLT-BTP-BTC ngày 15 tháng 11 năm 2007 của Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính hướng dẫn quản lý và sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân. Ngoài ra, ngày 04 tháng 4 năm 2007, Sở Tư pháp đã phối hợp với Văn phòng Ủy ban nhân dân thành phố ban hành Hướng dẫn liên ngành số 461/HDLN-STP-VPUBNDTP Về hồ sơ thẩm định và hồ sơ trình dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, theo đó hồ sơ thẩm định phải có Bản tổng hợp ý kiến tham gia góp ý của đối tượng tác động và kèm theo giải trình lý do tiếp thu hoặc không tiếp thu ý kiến gúp ý. Như vậy, cùng với các quy định của Trung ương, các văn bản quy phạm pháp luật về xây dựng văn bản của thành phố Đà Nẵng cũng quy định rõ trách nhiệm của cơ quan soạn thảo văn bản trong việc tổ chức lấy ý kiến của nhân dân, đối tượng chịu tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. 1.4. Mục đích, ý nghĩa của hoạt động lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Thứ nhất, Bảo đảm các quyền của nhân dân đã được hiến định và luật định. Nhân dân với tư cách chủ thể của quyền lực tham gia vào quản lý nhà nước bằng việc định chính sách và xây dựng pháp luật. Đây là một trong những quyền cơ bản của công dân đã được quy định tại Điều 53 Hiến pháp 1992. Để công dân thực hiện các quyền của mình thì Nhà nước phải có nghĩa vụ ban hành các văn bản quy định về trách nhiệm của các cơ quan nhà nước và quy trình tổ chức thực hiện nhằm bảo đảm thực hiện các quyền của công dân. Thứ hai, Thông qua việc lấy ý kiến góp ý dự thảo văn bản, nhân dân thể hiện vai trò to lớn của mình trong việc tham gia quản lý nhà nước, phát huy quyền làm chủ của nhân dân và tập trung trí tuệ của toàn dân. Các ý kiến góp ý xuất phát từ ý chí, nguyện vọng của các tầng lớp nhân dân nhằm bảo vệ lợi ích của các tầng lớp xã hội khác nhau nhưng phải bảo đảm hài hòa lợi ích của toàn xã hội. Đây cũng là khâu quan trọng tạo sự đồng thuận cao trong nhân dân, góp phần bảo đảm tính khả thi của văn bản khi áp dụng trên thực tế. Thứ ba, Một quy định cụ thể sẽ được nhân dân tham gia góp ý hoặc phản biện dưới nhiều góc độ, khía cạnh khác nhau của cuộc sống xã hội. Do đó, thông qua việc lấy ý kiến của người dân, người hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật sẽ có thông tin về thực tế cuộc sống để đưa ra được những quy định phù hợp với các quy luật khách quan của xã hội, phù hợp với đạo đức và văn hóa của dân tộc, thể hiện được ý đảng lòng dân. Các văn bản quy phạm pháp luật hoàn chỉnh, hợp lý và khả thi giúp thúc đẩy các quan hệ kinh tế phát triển, an ninh trật tự giữ vững... Đây cũng chính là công cụ hữu hiệu để thực hiện nhà nước pháp quyền. Thứ tư, Văn bản pháp luật phù hợp với tâm tư, nguyện vọng, lợi ích của đa số quần chúng nhân dân thì văn bản sẽ dễ dàng đi vào cuộc sống. Niềm tin của nhân dân đối với chính quyền sẽ được củng cố. Ngược lại, nếu văn bản pháp luật không phù hợp với lợi ích của một số nhóm nào đó thì quy trình lấy ý kiến văn bản là cơ hội để các cơ quan có thẩm quyền có những biện pháp tuyên truyền để người dân nâng cao nhận thức, trách nhiệm với cộng đồng, xã hội. Từ đó, tránh được hiện tượng người dân phản ứng khi lợi ích của họ bị ảnh hưởng dưới tác động của văn bản. Thứ năm, Hoạt động lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là một hình thức tuyên truyền mang tính tích cực, chủ động để người dân nghiên cứu, thảo luận, tiếp cận trước một bước với văn bản pháp luật, tạo điều kiện thuận lợi để văn bản đi vào cuộc sống khi được chính thức ban hành, góp phần nâng cao nhận thức về pháp luật, ý thức trách nhiệm của công dân. Thứ sáu, việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân nhằm bảo đảm tính công khai, minh bạch của hệ thống văn bản pháp luật. Ngoài mục đích để người dân hiểu và thực thi hiệu quả các quy định của pháp luật, việc công khai, minh bạch còn nhằm giúp người dân thông qua cơ quan đại diện (Hội đồng nhân dân và Quốc hội) hoặc tự mình thực hiện quyền kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước. Việc công khai, minh bạch chính sách, pháp luật là một trong những điều kiện cơ bản của quá trình hội nhập quốc tế. Chương II THỰC TRẠNG CỦA HOẠT ĐỘNG LẤY Ý KIẾN NHÂN DÂN ĐỐI VỚI DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM TẠI THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG 2.1. Tình hình kinh tế - xã hội và những lĩnh vực tập trung điều chỉnh trong văn bản quy phạm pháp luật của thành phố Đà Nẵng giai đoạn 2005-2010 2.1.1. Tình hình kinh tế - xã hội Kinh tế thành phố giai đoạn 2005-2010 tăng trưởng khá, cơ cấu kinh tế chuyển dịch đúng định hướng, môi trường đầu tư được triển khai theo hướng thuận lợi, thông thoáng, phù hợp với pháp luật. Tốc độ tăng trưởng kinh tế (GDP) bình quân 5 năm đạt khoảng 11%, đạt kế hoạch đề ra và thấp hơn so với bình quân giai đoạn 5 năm 2001-2005 (12,9%). Thu nhập bình quân đầu người năm sau cao hơn năm trước. GDP bình quân đầu người (giá hiện hành) năm 2010 ước đạt 33,2 triệu đồng (2.010 USD), gấp 2,2 lần so với năm 2005, gấp 1,7 lần so với mức bình quân của cả nước năm 2010. Các ngành, lĩnh vực đầu tư, xây dựng, dịch vụ đều có bước phát triển khá. Tăng trưởng khu vực dịch vụ vượt mức mục tiêu đề ra, ngành công nghiệp chịu ảnh hưởng nặng nề nhất của suy thoái kinh tế nhưng đang từng bước phục hồi tăng trưởng so với những năm đầu thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2006-2010. Kết cấu hạ tầng kinh tế, hạ tầng giao thông và xã hội được tập trung đầu tư thích đáng, có trọng tâm, trọng điểm, hiệu quả, tạo tiền đề phát triển thành phố bền vững và lâu dài. Cơ cấu kinh tế chuyển dịch theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Tỷ trọng kinh tế nhà nước giảm từ 48,4% năm 2006 còn 39% trong năm 2010, kinh tế dân doanh tăng từ 44,0% năm 2006 lên 52,5% trong năm 2010 và kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài tăng từ 5,5% năm 2006 lên 6,5% trong năm 2010. Cơ cấu ngành kinh tế chuyển dịch theo hướng “Dịch vụ - Công nghiệp - Nông nghiệp”, tỷ trọng dịch vụ tăng từ 49,6% năm 2006 lên 50,5%, công nghiệp tăng từ 46,1% lên 46,5% và nông nghiệp giảm từ 4,3% xuống 3,0%. Môi trường sản xuất, dịch vụ được triển khai và cải thiện theo hướng thuận lợi, thông thoáng. Các ngành dịch vụ phát triển cao, đáp ứng tốt nhu cầu sản xuất, kinh doanh và phục vụ đời sống nhân dân. Hoạt động nội thương sôi nổi, tổng mức bán lẻ hàng hoá và dịch vụ ước tăng 21,1%/năm; mạng lưới thương mại, hệ thống kênh phân phối phát triển với nhiều siêu thị, chi nhánh, văn phòng đại diện, kho hàng của các doanh nghiệp lớn, đáp ứng vai trò trung tâm phát luồng bán buôn cho các tỉnh miền Trung và Tây Nguyên. Chuyển dịch cơ cấu mặt hàng xuất khẩu theo hướng tăng tỷ trọng hàng tinh chế công nghiệp và tiểu thủ công nghiệp. Kim ngạch nhập khẩu ước đạt khoảng 2,7 tỷ USD, tăng 8,2%/năm, trong đó trên 90% các mặt hàng là tư liệu sản xuất, máy móc, thiết bị phục vụ sản xuất. Hệ thống ngân hàng được mở rộng với 56 chi nhánh, tổ chức tín dụng và 163 phòng giao dịch, chi nhánh giao dịch, tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế và người dân tiếp cận các dịch vụ ngân hàng. Hoạt động bưu chính - viễn thông - công nghệ thông tin phát triển khá. Đến cuối năm 2009, thành phố có 266 điểm phục vụ bưu chính công cộng, bán kính phục vụ đạt 1,04 km/điểm phục vụ; mật độ điện thoại cố định đạt 26 máy/100 dân; thuê bao internet ước đạt 111.000 thuê bao; 100% thôn có Internet. Hạ tầng công nghệ thông tin và truyền thông phát triển cao, góp phần hoàn thiện môi trường đầu tư và hội nhập kinh tế quốc tế. Hoạt động đối ngoại được tiếp tục mở rộng theo hướng đa phương và đa dạng hoá, chủ động hội nhập kinh tế quốc tế, không ngừng cải thiện và nâng cao vị thế, hình ảnh thành phố trong khu vực và thế giới. 2.1.2. Các chính sách phát triển kinh tế - xã hội và nhu cầu xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tại thành phố Đà Nẵng Tại Đà Nẵng, trong thời gian qua, công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật được nâng cao, chú trọng nhằm đáp ứng nhu cầu quản lý nhà nước trên từng lĩnh vực tại địa phương. Công tác hoạch định các chính sách pháp luật phù hợp trong từng giai đoạn phát triển kinh tế, xã hội thành phố rất được chú trọng. Nhằm tạo điều kiện xây dựng một hành lang pháp lý đảm bảo cho các điều kiện phát triển kinh tế -xã hội, thành phố đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật nhằm điều chỉnh các lĩnh vực phát sinh trong thực tiễn quản lý nhà nước tại địa phương; theo đó tập trung vào các lĩnh vực sau đây: - Về xây dựng cơ sở hạ tầng, thành phố ban hành các văn bản điều chỉnh về quản lý đầu tư xây dựng công trình, quy hoạch, đô thị; công tác giải tỏa đền bù, bố trí tái định cư là một trong những mục tiêu quan trọng phát triển kinh tế - xã hội thành phố. Trong giai đoạn 2005-2010, thành phố đã tăng cường đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đô thị theo hướng văn minh, hiện đại. Công tác quản lý đầu tư xây dựng cơ bản được chú trọng, phù hợp với quy hoạch, ưu tiên tập trung vốn đầu tư cho các công trình trọng điểm, các công trình y tế, giáo dục, an sinh xã hội. Nhiều công trình công cộng, bệnh viện, trường học, giao thông, khu tái định cư... hoàn thành, đưa vào sử dụng, phục vụ tốt cho nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội và cải thiện chất lượng cuộc sống của người dân. Ví dụ: + Quyết định số 04/2010/QĐ-UBND ngày 12/02/2010 Quy định về mua sắm, quản lý đầu tư và xây dựng công trình trên địa bàn thành phố Đà Nẵng; + Quyết định số 36/2010/QĐ-UBND ngày 24/12/2010 Ban hành Quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất trên địa bàn thành phố Đà Nẵng. - Về văn hóa, xã hội, thành phố chú trọng phát triển các lĩnh vực văn hóa - xã hội. Hoạt động giáo dục góp phần nâng cao chất lượng nguồn nhân lực, đáp ứng nhu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Hoạt động y tế tiếp tục thực hiện tốt mục tiêu bảo vệ, chăm sóc và nâng cao sức khỏe nhân dân. Từ năm 2006 thành phố áp dụng mô hình chợ việc làm, xây dựng và phát triển sàn giao dịch việc làm, tăng cường dịch vụ cung cấp thông tin thị trường lao động, hỗ trợ đào tạo nghề và cho vay vốn giải quyết việc làm cho các đối tượng thuộc hộ nghèo. Ví dụ: + Quyết định số 41/2008/QĐ-UBND ngày 21/8/2008 Ban hành đề án "Xây dựng Đà Nẵng - thành phố môi trường". + Quyết định số 25/2010/QĐ-UBND ngày 27/8/2010 Quy định mức thu, quản lý và sử dụng học phí giáo dục mầm non và giáo dục phổ thông công lập trên địa bàn thành phố Đà Nẵng năm học 2010 -2011; - Về chính sách an sinh xã hội, thành phố ban hành Chương trình “thành phố 5 không”, “thành phố 3 có” tiếp tục được duy trì và thực hiện có kết quả. Thành phố ban hành nhiều văn bản quy định về hỗ trợ thường xuyên người cao tuổi, người tàn tật, trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn, những đối tượng bảo trợ xã hội; quản lý đối tượng nghiện ma túy, mại dâm nhằm tăng cường công tác quản lý cai nghiện và giải quyết các vấn đề xã hội sau cai, góp phần giữ vững mục tiêu “Không có người nghiện ma tuý trong cộng đồng”. Ví dụ: + Quyết định số 14/2009/QĐ-UBND ngày 30/5/2009 Ban hành Quy định về trợ cấp thường xuyên, đột xuất đối với Người có công với cách mạng mắc bệnh hiểm nghèo có hoàn cảnh khó khăn trên địa bàn thành phố Đà Nẵng; + Quyết định số 21/2010/QĐ-UBND ngày 19/7/2010 về chính sách trợ giúp các đối tượng bảo trợ xã hội trên địa bàn thành phố Đà Nẵng. - Về công tác cải cách hành chính, triển khai nhiều giải pháp nâng cao chất lượng công tác cải cách hành chính, chú trọng rút ngắn thời gian giải quyết và nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính công như: lấy ý kiến về mức độ hài lòng của tổ chức, công dân trong các giao dịch hành chính; quy định chế độ trách nhiệm cá nhân người đứng đầu cơ quan trong công tác cải cách hành chính; lập dự án và triển khai áp dụng hệ thống quản lý chất lượng theo tiêu chuẩn TCVN ISO 9001:2008 tại 55/59 đơn vị trên địa bàn thành phố. Ví dụ: + Quyết định số 43/2010/QĐ-UBND ngày 07/12/2010 ban hành Quy định về tiếp nhận, giải quyết hồ sơ theo cơ chế một cửa và một cửa liên thông tại UBND xã, phường thuộc thành phố Đà Nẵng; + Quyết định số 31/2010/QĐ-UBND ngày 29/9/2010 Quy định thời gian thực hiện việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất trên địa bàn thành phố Đà Nẵng. - Về thu hút đầu tư, thành phố đã ban hành các quy định về cải cách thủ tục hành chính nhằm khai thác hiệu quả việc đăng ký kinh doanh trực tuyến, mô hình “một cửa liên thông” trong đăng ký kinh doanh, đăng ký mã số thuế v.v.. nhằm tạo môi trường đầu tư thông thoáng, thuận tiện cho nhà đầu tư; ban hành các quy định để hỗ trợ các doanh nghiệp vay vốn với lãi suất thấp để xuất khẩu, tạo cơ hội cho doanh nghiệp có điều kiện khai thác được nguồn hàng; ban hành các chính sách thu hút các nhà đầu tư trong và ngoài nước khai thác các điểm mạnh của thành phố về du lịch, dịch vụ. Chính vì vậy, trong 2 năm (2009 và 2010), Đà Nẵng là địa phương dẫn đầu cả nước về chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI). Ví dụ: + Quyết định số 16/2009/QĐ-UBND ngày 24/6/2009 Quy định một số chính sách khuyến khích, hỗ trợ đầu tư và phát triển tàu du lịch trên sông Hàn và các tuyến sông trên địa bàn thành phố Đà Nẵng; + Quyết định số 28/2009/QĐ-UBND ngày 05/11/2009 Quy định chính sách hỗ trợ học nghề trình độ sơ cấp đối với người lao động trên địa bàn thành phố Đà Nẵng. Các văn bản quy phạm pháp luật do HĐND và UBND thành phố Đà Nẵng ban hành đã bám sát nhu cầu phát triển kinh tế, xã hội của thành phố, giúp chính quyền thành phố định hướng và điều chỉnh tốt việc quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực. 2.2. Thực trạng của hoạt động tổ chức lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tại Đà Nẵng 2.2.1. Thực trạng của hoạt động tổ chức lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân các cấp 2.2.1.1 Lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức và cá nhân trong giai đoạn chuẩn bị soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND các cấp Điều 21 của Luật năm 2004 đưa ra các yêu cầu và trình tự tiến hành việc lập chương trình, thông qua chương trình xây dựng Nghị quyết hằng năm của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Luật không yêu cầu Hội đồng nhân dân cấp huyện và cấp xã phải lập kế hoạch xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật hằng năm của mình. Như vậy, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND cấp huyện, cấp xã thông thường chỉ xuất phát từ nhiệm vụ phát sinh trên thực tế. Mặc dù Luật không quy định một cách cụ thể yêu cầu phải lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân về chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân nhưng theo tinh thần của Điều 4 của Luật thì Luật không hạn chế việc lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan đối với dự thảo mà ngược lại, điều luật quy định rộng hơn là “tham gia vào việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật”. Điều này cần phải hiểu bao gồm cả việc tham gia vào việc lập kế hoạch, chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong điều kiện cho phép. Việc tham gia của các đối tượng này ngay trong giai đoạn chuẩn bị sẽ rất có ích và tạo cơ sở để Hội đồng nhân dân quyết định một cách đúng đắn thứ tự ưu tiên ban hành văn bản quy phạm pháp luật hằng năm. Trên thực tế triển khai thực hiện công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND các cấp cho thấy, có những chủ trương lớn mà HĐND có thẩm quyền quyết định, trên cơ sở đó UBND sẽ căn cứ vào đó để ban hành Quyết định triển khai thực hiện. Do đó, đối với những chủ trương lớn này cần thực hiện việc lấy ý kiến cơ quan, tổ chức hữu quan, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo văn bản ngay từ khâu xây dựng chương trình lập quy hàng năm của HĐND các cấp. Tuy nhiên, qua khảo sát thực tế cho thấy, công tác xây dựng chương trình lập quy hằng năm của HĐND cả 3 cấp đều không triển khai thực hiện, thông thường việc ban hành nghị quyết của HĐND các cấp không phải căn cứ trên chương trình lập quy hằng năm đã được HĐND các cấp thông qua, mà chỉ dựa vào nhiệm vụ hằng năm phải thực hiện và trên cơ sở đề nghị của các cơ quan hữu quan qua những việc phát sinh từ thực tế đưa vào nội dung các kỳ họp thường kỳ của HĐND để kết hợp trình HĐND thông qua việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền của HĐND cấp mình. 2.2.1.2 Lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức và cá nhân trong giai đoạn soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân 2.2.1.2.1 Tình hình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân các cấp trên địa bàn thành phố Đà Nẵng thời gian qua: Đối với Hội đồng nhân dân các cấp, từ khi triển khai Luật năm 2004, nhất là khi Chính phủ ban hành Nghị định số 91/2006/NĐ-CP thì việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã thật sự có nhiều chuyển biến tích cực. Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP xác định cụ thể những văn bản pháp luật do Hội đồng nhân dân các cấp ban hành nhưng không đáp ứng đầy đủ các yếu tố của văn bản quy phạm pháp luật theo quy định thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật, cụ thể, đó là: - Nghị quyết về miễn nhiệm, bãi nhiệm đại biểu Hội đồng nhân dân và các chức vụ khác; - Nghị quyết phê chuẩn kết quả bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân và bầu các chức vụ khác; - Nghị quyết về việc giải tán Hội đồng nhân dân; - Nghị quyết về việc phê chuẩn cơ cấu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; - Nghị quyết về việc thành lập, sáp nhập, giải thể một số cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân; - Nghị quyết về chương trình xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân; - Nghị quyết hủy bỏ, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân; - Nghị quyết về tổng biên chế ở địa phương … Quy định trên đã tạo những chuyển biến đáng ghi nhận: Hạn chế dần tình trạng ban hành văn bản pháp quy một cách tùy tiện; hạn chế những sai sót về kỹ thuật lập quy. Từ năm 2005 đến nay, Hội đồng nhân dân các cấp trên địa bàn thành phố Đà Nẵng đã ban hành 2.653 nghị quyết, trong đó có 1.102 nghị quyết là văn bản quy phạm pháp luật. Bảng số liệu 1: Về tình hình ban hành Nghị quyết của HĐND các cấp từ năm 2005-2010: Năm ban hành Cấp tỉnh Cấp huyện Cấp xã Tổng số văn bản hằng năm 2005 10 70 185 265 2006 13 53 182 248 2007 09 52 156 217 2008 09 33 170 212 2009 10 21 92 123 2010 13 0 24 37 Tổng số văn bản trong 06 năm 64 229 809 1.102 Theo số liệu thống kê nêu trên cho thấy, số lượng ban hành văn bản của HĐND các cấp năm 2009 giảm gần 50% số lượng văn bản được ban hành so với các năm trước. Riêng năm 2010, số lượng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND các cấp ban hành là rất ít, chỉ có 37 Nghị quyết. Nguyên nhân của tình trạng này là do triển khai thực hiện Nghị quyết số 26/2008/QH12 ngày 15 tháng 11 năm 2008 của Quốc hội, từ ngày 01 tháng 4 năm 2009, thành phố Đà Nẵng là 01 trong 10 địa phương thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường. Theo đó, Đà Nẵng chỉ có HĐND thành phố Đà Nẵng và Hội đồng nhân dân 11 xã của huyện Hòa Vang thực hiện việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật. 2.2.1.2.2 Hoạt động lấy ý kiến nhân dân trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND các cấp: * Đối với HĐND thành phố: Một trong những nguyên tắc cơ bản của quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của địa phương là phải đảm bảo sự tham gia góp ý của cơ quan, tổ chức, cá nhân về dự thảo văn bản. Việc lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân là nhằm đảm bảo tính dân chủ, minh bạch, công khai trong việc hoạch định chính sách của các cơ quan nhà nước, đồng thời bảo đảm sự tham gia của người dân vào quá trình này. Bên cạnh đó, cũng chính nhờ sự góp ý của các cơ quan, tổ chức, cá nhân mà tính khả thi của văn bản cũng được bảo đảm. Vì thế, Điều 23 Luật năm 2004 quy định về việc lấy ý kiến của HĐND cấp tỉnh như sau: “Căn cứ vào tính chất và nội dung của dự thảo Nghị quyết, cơ quan soạn thảo tổ chức lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức hữu quan, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của nghị quyết. Cơ quan, tổ chức hữu quan được lấy ý kiến có trách nhiệm trả lời bằng văn bản trong thời hạn năm ngày, kể từ ngày nhận được dự thảo nghị quyết. Trong trường hợp lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của nghị quyết, cơ quan lấy ý kiến có trách nhiệm xác định những vấn đề cần lấy ý kiến, địa chỉ nhận ý kiến và dành ít nhất bảy ngày, kể từ ngày tổ chức lấy ý kiến để các đối tượng được lấy ý kiến góp ý vào dự thảo nghị quyết.” Như vậy, theo quy định nêu trên chúng ta có thể thấy rằng Luật đã khẳng định các nhóm đối tượng cần lấy ý kiến đó là cơ quan, tổ chức hữu quan và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo văn bản. Vậy trách nhiệm của cơ quan soạn thảo là phải căn cứ vào tính chất và nội dung của dự thảo văn bản để xác định được những nội dung nào cần lấy ý kiến và đối với từng nhóm đối tượng cụ thể cũng như những cách thức và hình thức lấy ý kiến phù hợp với từng đối tượng đó, có như vậy chất lượng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND thành phố mới được nâng cao. Biểu đồ số 1: So sánh số lượng văn bản được tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức hữu quan và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp trong tổng số văn bản được ban hành của HĐND cấp tỉnh từ năm 2005-2010: Theo biểu đồ so sánh nêu trên, có thể thấy rằng số lượng văn bản được tổ chức lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức hữu quan và nhất là đối tượng chịu sự tác động của dự thảo văn bản của HĐND thành phố là rất ít. Do nhiều lý do khác nhau, trên thực tế, đa số dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân thành phố chỉ mới dừng lại ở việc lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức liên quan, chỉ có một số dự thảo có được sự tham gia góp ý rộng rãi của nhân dân. Đó là các dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân thành phố về đặt, đổi tên đường và công trình công cộng là có lấy ý kiến nhân dân ở địa phương nơi có đường, công trình công cộng và được đăng tải lên trang web của thành phố để lấy ý kiến, còn lại đa số các dự thảo chủ yếu là đăng tải trên báo Đà Nẵng, phát trên sóng truyền hình Đài Phát thanh – Truyền hình Đà Nẵng - DRT để nhân dân biết về chủ trương của thành phố, tuy nhiên việc đăng tải trên các phương tiện đại chúng cũng chỉ dừng lại ở việc đưa tin về việc thành phố đang tổ chức lấy ý kiến để ban hành đối với dự thảo đó, mà chưa thực hiện việc đăng toàn văn dự thảo để nhân dân tham gia góp ý kiến. Qua báo cáo của Thư ký kỳ họp và theo dõi của Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và HĐND thành phố thì có nhiều ý kiến tham gia từ phía nhân dân khu vực nơi đặt tên đường và thân nhân của người được dự kiến đặt tên đường… Trong đó có một số ý kiến góp ý xác đáng được Thường trực HĐND thành phố thống nhất, trình HĐND thông qua tại kỳ họp như việc đặt tên một vị anh hùng liệt sỹ là theo tên khai sinh, được ghi trên Bằng Tổ quốc ghi công thay cho tên thường gọi khi còn sống. Một thực tế phổ biến trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân. Đó là: Nghị quyết của HĐND thường diễn đạt phổ biến là: “Thông qua nội dung Tờ trình số … của Ủy ban nhân dân … giao Ủy ban nhân dân quy định cụ thể …” hoặc là: “Thống nhất với Báo cáo/Tờ trình … Ủy ban nhân dân có trách nhiệm quy định cụ thể …”. Như vậy, nếu lấy ý kiến góp ý cho dự thảo nghị quyết của HĐND thì các cơ quan, tỏ chức cũng chỉ tham gia về mặt hình thức, thể thức văn bản, còn nội dung cần thiết tham gia lại nằm ở Tờ trình hoặc Báo cáo của Ủy ban nhân dân. Tuy nhiên, Tờ trình, Báo cáo hoàn toàn không phải là dự thảo văn bản quy phạm pháp luật nên không thể lấy ý kiến của nhân dân, đối tượng chịu tác động của văn bản. Do đó, tại Đà Nẵng việc lấy ý kiến góp ý dự thảo nghị quyết chỉ được thực hiện ở giai đoạn lấy ý kiến góp ý đói với nội dung dự thảo Tờ Trình, Đề án của UBND thành phố. Thực tế hiện nay trong việc lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách của HĐND thành phố chưa được quan tâm chú trọng, có những lĩnh vực quan trọng cần tổ chức lấy ý kiến nhân dân để tạo sự đồng thuận cũng như tính khả thi của dự thảo văn bản sau khi được ban hành thì ít được HĐND thành phố quan tâm, ví dụ như những vấn đề liên quan đến điều chỉnh tăng phí, lệ phí (vệ sinh, học phí, …), điều chỉnh tăng giá điện, giá nước… * Đối với Hội đồng nhân dân cấp huyện: Đối với trình tự, thủ tục lấy ý kiến cơ quan, tổ chức hữu quan, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo văn bản của HĐND cấp huyện cũng tương tự như của HĐND cấp tỉnh chỉ khác quy định về thời gian tổ chức lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức hữu quan, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp, theo đó Điều 30 của Luật năm 2004 quy định việc lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức hữu quan được thực hiện trong thời hạn 3 ngày kể từ ngày nhận được dự thảo nghị quyết. Trong trường hợp lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động phải dành ít nhất 5 ngày kể từ ngày tổ chức lấy ý kiến để các đối tượng được lấy ý kiến góp ý vào dự thảo nghị quyết…. Như vậy, pháp luật đã quy định cụ thể trình tự, thủ tục cũng như trách nhiệm của các cơ quan soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND cấp huyện. Tuy nhiên, qua khảo sát thống kê thực tế tại địa phương, nếu so sánh giữa tỷ lệ văn bản được tổ chức lấy ý kiến với số lượng văn bản được ban hành (theo biểu đồ 2) cho thấy, mặc dù số lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND cấp huyện trên địa bàn thành phố Đà Nẵng tương đối nhiều nhưng việc tổ chức thực hiện lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND cấp huyện thường là rất ít, thông thường chỉ tập trung vào việc lấy ý kiến đối với những chủ trương chính sách lớn như chính sách hỗ trợ, bảo trợ xã hội tại địa phương. Biểu đồ số 2: So sánh số lượng văn bản được tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức hữu quan và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp trong tổng số văn bản được ban hành của HĐND cấp huyện từ năm 2005-2010: So sánh Biểu đồ số 1 với Biểu đồ số 2 cho thấy: Số lượng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND cấp huyện được ban hành cao hơn nhiều lần so với số lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND thành phố. Tuy nhiên, như phần trên đã phân tích thì số lượng ban hành văn bản năm 2009 của cấp huyện giảm 74% so với năm 2005; đồng thời, trong năm 2010, HĐND cấp huyện không ban hành văn bản quy phạm pháp luật nào vì không tổ chức HĐND cấp huyện. * Đối với Hội đồng nhân dân cấp xã: Luật năm 2004 không quy định nội dung cần lấy ý kiến và không quy định cụ thể thời gian tổ chức lấy ý kiến vào dự thảo nghị quyết của HĐND cấp xã mà chỉ quy định “căn cứ vào tính chất và nội dung dự thảo nghị quyết” Chủ tịch UBND tổ chức việc lấy ý kiến vào dự thảo nghị quyết và có trách nhiệm tiếp thu ý kiến đó. Việc tổ chức và tiếp thu ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo văn bản của HĐND cấp xã là cần thiết và rất quan trọng, bởi lẽ HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại biểu HĐND là những người đại diện thay mặt cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân do nhân dân bầu ra. Vì thế, ý kiến tham gia của nhân dân chính là thể hiện tâm tư, nguyện vọng của họ, cho nên việc nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến góp ý để chỉnh sửa văn bản là rất cần thiết, là thực sự làm quen với việc đưa cuộc sống vào văn bản quy phạm pháp luật, do đó khi văn bản được ban hành mới có tính khả thi, được nhân dân đồng lòng và tự giác chấp hành. Theo quy định tại Điều 33 của Luật năm 2004 thì dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND chủ yếu được lấy ý kiến tham gia của cá nhân, cơ quan, tổ chức liên quan ở xã, phường: thành viên Ủy ban nhân dân, công an, quân sự, các đoàn thể… Tuy việc lấy ý kiến của các đối tượng vào dự thảo nghị quyết của HĐND cấp xã là cần thiết, song không quy định cụ thể về các hình thức lấy ý kiến vào từng loại dự thảo văn bản, mặt khác việc lấy ý kiến lại phụ thuộc vào điều kiện của từng địa phương vì thế Luật năm 2004 chỉ quy định chung là việc tổ chức lấy ý kiến về dự thảo nghị quyết của HĐND cấp xã được tiến hành bằng các hình thức thích hợp. quy định này tạo điều kiện để chủ thể chủ trì soạn thảo phát huy sự sáng tạo, linh hoạt và phù hợp với điều kiện thực tiễn ở từng địa phương. Theo bảng số liệu 1 nêu trên cho thấy, trung bình số lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND cấp xã nhiều gấp gần 4 lần số lượng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND cấp huyện và gấp gần 13 lần số lượng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND thành phố. Tuy nhiên, qua khảo sát cho thấy tình trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND cấp xã có rất nhiều sai sót, trong số các văn bản quy phạm pháp luật do HĐND cấp xã ban hành có rất nhiều văn bản không đủ yếu tố của một văn bản quy phạm pháp luật nhưng vẫn được ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật. Chính vì vậy, dẫn đến tình trạng số lượng văn bản ban hành quy phạm của HĐND cấp xã trên địa bàn thành phố Đà Nẵng hằng năm ban hành rất lớn. Biểu đồ số 3: So sánh số lượng văn bản được tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức hữu quan và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp trong tổng số văn bản được ban hành của HĐND cấp xã từ năm 2005-2010: Thực tế cho thấy, so với việc tổ chức lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức hữu quan đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND cấp xã thì việc tổ chức lấy ý kiến đối với đối tượng chịu tác động trực tiếp được thực hiện nhiều hơn. Tuy nhiên, việc tổ chức lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp chỉ được thực hiện dưới hình thức họp tổ dân phố để lấy ý kiến nhân dân đối với những chủ trương của địa phương. Đối với việc tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức hữu quan tại các xã, phường trên địa bàn thành phố thường ít thực hiện theo quy trình trình tự thủ tục luật định, thông thường Chủ tịch UBND xã, phường sẽ giao cho bộ phận chuyên môn từng lĩnh vực tham gia soạn thảo rồi trình lên HĐND xem xét, ban hành. Công tác lấy ý kiến cơ quan, tổ chức hữu quan cũng như đối tượng chịu sự tác động của dự thảo văn bản chưa được chú trọng, thậm chí có nơi không thực hiện. 2.2.2. Thực trạng hoạt động lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của UBND các cấp 2.2.2.1 Hoạt động lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức và cá nhân trong giai đoạn chuẩn bị soạn thảo VBQPPL của UBND các cấp Điều 35 của Luật năm 2004 đưa ra các yêu cầu và trình tự tiến hành việc lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hằng năm của UBND cấp tỉnh. Tuy nhiên, Luật không quy định trách nhiệm lập kế hoạch chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp huyện và cấp xã. Mặc dù Luật không quy định một cách cụ thể yêu cầu phải lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân về chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh nhưng theo tinh thần của Điều 4 của Luật thì không hạn chế việc lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan. Ngược lại, điều luật quy định rộng hơn là “tham gia vào việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật” trong điều kiện cho phép. Việc tham gia của các đối tượng này ngay trong giai đoạn chuẩn bị sẽ rất có ích, đảm bảo chương trình xây dựng pháp luật sát với thực tế và đáp ứng được nhu cầu xã hội hơn và tạo cơ sở để UBND quyết định một cách đúng đắn thứ tự ưu tiên ban hành văn bản quy phạm pháp luật hằng năm. Tuy nhiên, trên thực tế thì việc đề xuất ban hành văn bản QPPL hàng năm của UBND thành phố chủ yếu dựa vào ý chí chủ quan của cơ quan quản lý nhà nước và của cơ quan thực thi văn bản có liên quan, chứ rất ít trường hợp tiến hành khảo sát nghiên cứu tác động xã hội, đặc biệt là ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản quy phạm pháp luật sẽ được ban hành. Từ năm 2005 đến 2010, việc lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo văn bản trên địa bàn thành phố Đà Nẵng đối với việc xây dựng Chương trình ban hành QPPL hằng năm của UBND thành phố hầu như không được thực hiện. Với quan niệm việc lập dự kiến chương trình xây dựng VBQPPL hằng năm của UBND thành phố là trách nhiệm của Văn phòng UBND thành phố phối hợp với Sở Tư pháp thực hiện nên hầu như công đoạn lập dự kiến chương trình xây dựng VBQPPL của UBND thành phố chỉ được thực hiện theo một quy trình khép kín. Theo đó, các cơ quan chuyên môn đề xuất dự kiến văn bản thuộc lĩnh vực chuyên ngành quản lý gửi lên Văn phòng UBND thành phố; sau đó Văn phòng UBND thành phố sẽ lập danh mục văn bản dự kiến ban hành và gửi lấy ý kiến Sở Tư pháp trước khi trình ra UBND thành phố quyết định tại phiên họp cuối năm của UBND thành phố. Chính vì vậy, hiện nay hoạt động lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp vào dự thảo Chương trình trình ban hành văn bản chưa được thực hiện. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến số lượng văn bản dự kiến xây dựng hằng năm không sát với số lượng văn bản do UBND thành phố ban hành trong năm. 2.2.2.2 Hoạt động lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của UBND các cấp trong giai đoạn soạn thảo văn bản: 2.2.2.2.1 Tình hình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND các cấp trên địa bàn thành phố Đà Nẵng thời gian qua: Để triển khai Luật năm 2004, Uỷ ban nhân dân thành phố Đà Nẵng đã ban hành Quyết định số 11/2007/QĐ-UBND Quy định về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân thành phố (gọi tắt là Quy định 11), trong đó có nội dung liên quan đến việc lấy ý kiến của nhân dân, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo văn bản và các cơ quan, tổ chức có liên quan. Từ khi triển khai Luật năm 2004 và Quy định 11, chất lượng soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật của UBND thành phố đã có những chuyển biến đáng ghi nhận thể hiện ở việc quy trình xây dựng văn bản đã dần dần đi vào nề nếp, hạn chế dần tình trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật tùy tiện và có nhiều sai sót như giai đoạn trước khi áp dụng Luật năm 2004. Trong đó, phải kể đến việc chuyển biến đáng ghi nhận ở việc lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân đối với dự thảo văn bản QPPL của UBND thành phố, cụ thể là các cơ quan soạn thảo văn bản đã tổ chức thực hiện việc lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức có liên quan với nhiều hình thức lấy ý kiến phong phú như: tổ chức họp, hội nghị, hội thảo để trực tiếp tham gia ý kiến, gửi dự thảo để góp ý bằng văn bản… Năm 2007, để triển khai thực hiện Luật năm 2004 và Quy định 11, Văn phòng UBND thành phố Đà Nẵng đã phối hợp với Sở Tư pháp thành phố ban hành Hướng dẫn liên ngành 461/HDLN-VPUBND-STP hướng dẫn hồ sơ trình dự thảo và hồ sơ thẩm định VBQPPL, theo đó các cơ quan chuyên môn khi gửi hồ sơ sang Sở Tư pháp thẩm định phải có ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan và phải có ý kiến giải trình ý kiến góp ý của các cơ quan, tổ chức, cá nhân đó. Nhìn chung, từ năm 2007 trở đi, hoạt động lấy ý kiến nhân dân đã được các cơ quan soạn thảo quan tâm, thể hiện ở việc những dự thảo văn bản của UBND thành phố được cơ quan soạn thảo tổ chức lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức có liên quan ngày càng tăng lên. Đối với hoạt động xây dựng và ban hành văn bản tại các quận, huyện, xã phường: Trên cơ sở Luật năm 2004 và Quy định 11 của UBND thành phố, trong năm 2007, tất cả 07 quận, huyện trên địa bàn thành phố Đà Nẵng đều ban hành Quy định cụ thể về trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp mình để thuận tiện cho việc triển khai trên thực tế của địa phương. Nhìn chung, từ khi có quy định cụ thể về trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND các cấp, công tác xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật dần dần đi vào nề nếp, đã tuân thủ quy trình xây dựng văn bản từ khâu soạn thảo, thẩm định và trình dự thảo văn bản để UBND thông qua, hạn chế tình trạng ban hành văn bản quy phạm không theo quy trình như giai đoạn trước đây. Bảng số liệu 2: Về tình hình ban hành văn bản và tổ chức lấy ý kiến nhân dân của UBND các cấp trên địa bàn thành phố Đà Nẵng từ năm 2005-2010: Năm ban hành Cấp tỉnh Cấp huyện Cấp xã Tổng số văn bản hằng năm Số văn bản ban hành Số văn bản lấy ý kiến đối tượng chịu tác động trực tiếp Số văn bản lấy ý kiến cơ quan tổ chức Số văn bản không lấy ý kiến Số văn bản ban hành Số văn bản lấy ý kiến đối tượng chịu tác động trực tiếp Số văn bản lấy ý kiến cơ quan tổ chức Số văn bản không lấy ý kiến Số văn bản ban hành Số văn bản lấy ý kiến đối tượng chịu tác động trực tiếp Số văn bản lấy ý kiến cơ quan tổ chức Số văn bản không lấy ý kiến 2005 207 01 69 137 75 01 40 34 211 10 58 143 493 2006 127 0 101 26 105 0 55 50 67 10 30 37 299 2007 81 0 70 11 37 0 20 17 33 4 15 14 151 2008 61 0 55 6 24 01 15 8 29 4 14 11 114 2009 39 0 36 3 23 01 17 5 26 3 13 10 88 2010 53 0 47 6 14 0 8 6 33 4 14 15 100 Tổng số văn bản trong 06 năm 568 01 378 189 278 03 155 120 399 35 144 230 1.245 2.2.2.2.2 Hoạt động lấy ý kiến nhân dân trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của UBND các cấp * Đối với UBND thành phố: Như đã phân tích ở phần trên, một trong những nguyên tắc rất cơ bản của quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của địa phương là bảo đảm sự tham gia góp ý của cơ quan, tổ chức, cá nhân đối với dự thảo văn bản. Do vậy, tương tự hoạt động lấy ý kiến của HĐND thành phố, Luật năm 2004 cũng quy định việc tổ chức lấy ý kiến đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp tỉnh như sau: cơ quan soạn thảo có trách nhiệm căn cứ vào tính chất và nội dung của dự thảo quyết định, chỉ thị để tổ chức lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức hữu quan, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của quyết định, chỉ thị. Thời gian lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức là 5 ngày và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp ít nhất là 07 ngày (Điều 37). Biểu đồ số 4: So sánh tỷ lệ giữa văn bản được tổ chức lấy ý kiến với văn bản được ban hành của UBND thành phố Qua biểu đồ cho thấy, số lượng văn bản của UBND thành phố được tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức hữu quan là 378 trên tổng số 568 văn bản được ban hành chiếm tỷ lệ 66,55%. Qua khảo sát thực tế và thống kê cho thấy, từ năm 2005 đến năm 2010, chỉ có 01 trường hợp dự thảo VBQPPL của UBND thành phố được cơ quan soạn thảo lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo văn bản, chiếm tỷ lệ 0,177%; đó là trường hợp dự thảo văn bản quy phạm pháp luật về quản lý bán hàng rong, bán sách báo, vé số dạo đã được Sở Lao động, Thương binh và Xã hội phối hợp với UBND quận Hải Châu tổ chức lấy ý kiến của đại diện gần 300 người bán hàng rong, sách báo, vé số dạo trên địa bàn thành phố Đà Nẵng. Đa số các dự thảo văn bản do các cơ quan chuyên môn soạn thảo thường chỉ tổ chức lấy ý kiến của của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND thành phố có liên quan đến dự thảo văn bản và hình thức lấy ý kiến trong những trường hợp này chỉ là họp góp ý hoặc lấy ý kiến bằng văn bản, còn lại 189 văn bản không tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức hữu quan cũng như đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo văn bản. Như vậy, có thể thấy rằng việc tổ chức lấy ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo văn bản của UBND thành phố vẫn chưa được chú trọng và hầu như không được triển khai thực hiện. Tương tự, việc lấy ý kiến các chuyên gia, các nhà nghiên cứu hầu như không được triển khai thực hiện, vì thực tế là không phải văn bản nào ở cấp thành phố cũng cần phải có sự tham gia của đối tượng này và cơ quan soạn thảo cũng chưa thực sự nhận thức đúng tầm quan trọng của việc lấy ý kiến các chuyên gia, các nhà khoa học và những nhà thực tiễn để đảm bảo nâng cao chất lượng của hoạt động ban hành văn bản của UBND thành phố. * Đối với UBND cấp huyện: Tương tự như quy trình lấy ý kiến của UBND cấp tỉnh, việc lấy ý kiến đối với dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp huyện được quy định tại Điều 41 Luật năm 2004, theo quy định của Luật không phải tất cả dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND đều phải tổ chức việc lấy ý kiến đối với dự thảo mà cơ quan soạn thảo sẽ căn cứ vào tính chất và nội dung của dự thảo để tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức hữu quan, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo văn bản. Biểu đồ số 5: So sánh tỷ lệ giữa văn bản được tổ chức lấy ý kiến với văn bản được ban hành của UBND cấp huyện Qua biểu đồ cho thấy: Từ năm 2005-2010, UBND cấp huyện đã thực hiện tổ chức lấy ý kiến 155 văn bản, chiếm tỷ lệ 55,75% trên tổng số 278 văn bản được ban hành. Mặc dù đối tượng được lấy ý kiến về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của địa phương được quy định rõ tại Điều 4 Luật năm 2004 rất rộng, gồm Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của mặt trận, cơ quan, tổ chức khác, cá nhân có quyền tham gia góp ý kiến, nhưng trên thực tế từ năm 2005 đến 2010, đa số dự thảo văn bản chủ yếu chỉ lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức có liên quan, hầu như chưa có văn bản nào lấy ý kiến của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc cùng cấp và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo văn bản. Việc lấy ý kiến chủ yếu cũng chỉ được thực hiện dưới hình thức họp góp ý hoặc lấy ý kiến bằng văn bản. Qua kiểm tra công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND các quận, huyện trên địa bàn thành phố Đà Nẵng cho thấy: Việc lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức có liên quan trong quá trình soạn thảo văn bản mặc dù đã được quan tâm nhưng vẫn còn một số quận, huyện chưa thực hiện hoặc thực hiện chưa đầy đủ việc lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức đối với tất cả dự thảo văn bản; điều đó dẫn đến tình trạng tỷ lệ văn bản được lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức hữu quan vẫn còn chiếm tỷ lệ thấp so với tổng số văn bản ban hành cần được lấy ý kiến (). Trong số 07 quận, huyện trên địa bàn thành phố, chỉ có một số ít văn bản của quận Sơn Trà tổ chức lấy ý kiến các chuyên gia, các nhà nghiên cứu thực tiễn, vì thực tế là không phải văn bản nào ở cấp huyện cũng cần phải có sự tham gia của đối tượng này (). Phương pháp tổ chức lấy ý kiến đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của quận, huyện thường được thực hiện chủ yếu là góp ý bằng văn bản và tổ chức hội nghị góp ý. Duy nhất có quận Sơn Trà đã thực hiện việc lấy ý kiến bằng việc khảo sát, phiếu thăm dò (). * Đối với UBND cấp xã: Tương tự như việc tổ chức lấy ý kiến của HĐND cấp xã, theo quy định tại Điều 45 của Luật, không phải tất cả dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND cấp xã trước khi ban hành đều phải tổ chức lấy ý kiến góp ý vào dự thảo văn bản mà căn cứ vào tính chất và nội dung dự thảo, Chủ tịch UBND có thể tổ chức việc lấy ý kiến và tiếp thu ý kiến của cơ quan, tổ chức hữu quan, của nhân dân tại các thôn, tổ dân phố và chỉnh lý dự thảo quyết định, chỉ thị. Biểu đồ số 6: So sánh tỷ lệ giữa số lượng văn bản lấy ý kiến và văn bản được ban hành của UBND cấp xã Theo bảng số liệu 2 nêu trên cho thấy, số lượng văn bản do UBND cấp xã ban hành từ năm 2005 đến 2010 nhiều hơn của UBND cấp huyện. Tuy nhiên, qua khảo sát thực tế cho thấy, cũng như văn bản của HĐND cấp xã, văn bản do UBND các xã, phường trên địa bàn thành phố Đà Nẵng còn nhiều sai sót mà cụ thể là tình trạng có nhiều văn bản không đủ yếu tố của văn bản quy phạm pháp luật nhưng vẫn được ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật. Sau khi triển khai Nghị định số 91/2006/NĐ-CP và được sự hướng dẫn nghiệp vụ về xây dựng ban hành văn bản của Sở Tư pháp và Phòng Tư pháp các quận, huyện thì tình trạng này đã giảm đi nhiều nhưng vẫn còn tồn tại, do cơ quan tham mưu soạn thảo chưa nhận biết chính xác các tiêu chí để xác định như thế nào là một văn bản quy phạm pháp luật. Việc lấy ý kiến của của đối tượng tác động trực tiếp cũng như của cơ quan, tổ chức hữu quan đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp xã được tiến hành sơ sài, hình thức. Nếu có thực hiện việc lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức thường thì cũng chỉ lấy ý kiến các bộ phận chuyên môn có liên quan thuộc UBND và có một tình trạng phổ biến của các cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến khi trả lời ý kiến đề nghị góp ý của bộ phận soạn thảo thì chỉ là thống nhất với nội dung dự thảo hoặc góp ý hình thức văn bản, chính tả, diễn đạt câu chữ. Đối với việc lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp xã thường được tiến hành bằng cách Chủ tịch UBND cấp xã giao cho tổ trưởng các tổ dân phố tổ chức họp tổ dân phố để lấy ý kiến nhân dân đối với một số tổ dân phố hoặc giao cho bí thư chi bộ các khu vực kết hợp việc họp chi bộ khu vực để lấy ý kiến đối với những chủ trương quan trọng của địa phương mình. Việc lấy ý kiến bằng các hình thức khác như trên Website, trên các phương tiện thông tin của địa phương cũng như khảo sát điều tra ý kiến nhân dân hầu như chưa được thực hiện. 2.2.3. Những bất cập, khó khăn và hạn chế trong hoạt động lấy ý kiến cơ quan, tổ chức hữu quan, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND các cấp tại thành phố Đà Nẵng Qua việc phân tích thực trạng từ hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND các cấp nêu ở phần trên cho thấy, hoạt động lấy ý kiến đã được các cơ quan soạn thảo quan tâm và đã có bước chuyển biến đáng ghi nhận so với giai đoạn trước khi chưa ban hành Luật năm 2004, tuy nhiên bên cạnh những kết quả đạt được thì trên thực tế hoạt động này vẫn còn những bất cập, tồn tại sau: 2.2.3.1 Bất cập trong quy định của pháp luật 2.2.3.1.1 Về mức độ công khai hóa dự thảo văn bản quy phạm pháp luật: Hoạt động soạn thảo văn bản pháp luật phải được công khai hóa thì mới đảm bảo được việc thực thi quyền tham gia ý kiến xây dựng của các đối tượng tác động. Hay nói cách khác, dự thảo văn bản pháp luật phải được công khai hóa và được tiếp cận bằng cách này hay cách khác thì cơ quan, tổ chức và đặc biệt là người dân mới có thể tham gia đóng góp ý kiến vào dự thảo được. Tuy nhiên, như phần trên đã phân tích thì Luật không quy định tất cả các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đều phải được xin ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Muốn nâng cao chất lượng và hiệu quả của hoạt động lấy ý kiến nhân dân trong quá trình xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì phải thực hiện việc công khai hóa và tạo điều kiện để đối tượng được lấy ý kiến dễ dàng để có thể tiếp cận được dự thảo văn bản không phù thuộc vào việc văn bản đó có cần phải lấy ý kiến đóng góp của người dân hay không. Rất tiếc điều này chưa được quy định một cách cụ thể trong cả hai đạo luật quan trọng về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của trung ương và địa phương. Do đó, cơ quan soạn thảo đã cố tình vận dụng quy định không rõ ràng này để không thực hiện việc công khai hóa dự thảo văn bản để lấy ý kiến góp ý. Những năm gần đây một số dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương đã được công bố công khai bằng hình thức đăng tải trên Internet để công chúng tham gia đóng góp ý kiến, nhưng còn khá nhiều dự thảo vẫn chưa được công khai hóa, thậm chí còn bị ngầm coi là “tài liệu mật”. Hơn nữa, việc công khai hoá dự thảo chưa phải là một yêu cầu bắt buộc đối với các cơ quan ban hành. Chưa có sở ngành, địa phương nào thực hiện việc phổ biến văn bản cần lấy ý kiến qua các phương tiện thông tin đại chúng để dễ truy cập đối với người dân. Vì vậy, người dân thậm chí không được biết về hoạt động xây dựng văn bản (đánh giá qua phiếu khảo sát). Đây là điểm rất quan trọng, bởi lẽ thực tiễn soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật lâu nay đã cho thấy một nhận thức phổ biến trong các cơ quan soạn thảo pháp luật là nếu chưa có quyết định lấy ý kiến của nhân dân thì dự thảo văn bản quy phạm pháp luật vẫn thường được xem như là tài liệu mật đối với người dân hoặc báo chí, mặc dù các dự thảo đó đã được đưa ra lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức hữu quan nhưng thông thường cơ quan soạn thảo ngại chia sẻ dự thảo văn bản quy phạm pháp luật với những người quan tâm không phải là đối tượng xin ý kiến chính thức. Do đó, điều này cản trở đến tính minh bạch và công khai hóa việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật và là rào cản cho các tổ chức và cá nhân muốn tiếp cận dự thảo để tìm hiểu hoặc tham gia đóng góp ý kiến. Như phần trên đã phân tích về thực trạng tổ chức lấy ý kiến đối với dự thảo nghị quyết của HĐND các cấp, đó là nội dung các dự thảo nghị quyết thông thường chỉ là thông qua nội dung Tờ trình và Đề án… do UBND trình, do đó việc tổ chức lấy ý kiến đối với dự thảo nghị quyết của HĐND các cấp chỉ mang tính hình thức vì các nội dung chính được thông qua đã nằm trong Tờ trình và Đề án. Tuy nhiên, Tờ trình và Đề án không phải là văn bản quy phạm pháp luật nên không bắt buột thực hiện việc lấy ý kiến. Đây là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng lấy ý kiến đối với dự thảo nghị quyết của HĐND các cấp còn nặng về hình thức. 2.2.3.1.2 Tiêu chí xác định sự cần thiết lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức và cá nhân: Điều 4 Luật năm 2004 quy định: Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên của Mặt trận, cơ quan, tổ chức và cá nhân khác có quyền tham gia góp ý kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND. Đây là quy định mang tính nguyên tắc về quyền tham gia của cơ quan, tổ chức và cá nhân trong quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND và trách nhiệm của HĐND, UBND trong việc bảo đảm những quyền đó được thực thi trên thực tế. Tuy nhiên, Luật chỉ quy định chung là cơ quan soạn thảo quyết định việc tổ chức lấy ý kiến của cá nhân, tổ chức và nhân dân căn cứ vào tính chất và nội dung của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Điều đó có nghĩa là không phải bất kỳ dự thảo nào đều có thể được nhân dân đóng góp ý kiến như đã đề cập ở trên, quyền quyết định lấy ý kiến hoàn toàn tùy thuộc vào ý chí chủ quan của cơ quan soạn thảo văn bản, điều này dẫn đến việc không khách quan trong việc lựa chọn đối tượng cần thiết phải lấy ý kiến. Tuy nhiên, cũng phải nhấn mạnh rằng mặc dù Luật đã có những quy định khá tiến bộ trong việc công khai, minh bạch hóa việc soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật nhưng những quy định này vẫn chưa đưa ra những tiêu chí chi tiết, cụ thể để làm cơ sở xác định văn bản đó bắt buột phải tổ chức lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức và nhân dân. Chính vì vậy, việc tổ chức lấy ý kiến dự thảo văn bản chưa được tổ chức thực hiện nghiêm túc như một quy trình bắt buột. Đồng thời, Luật cũng chưa có quy định về xử lý những trường hợp cơ quan soạn thảo chưa thực hiện đầy đủ trách nhiệm của mình trong việc tổ chức lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức hữu quan và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo. 2.2.3.1.3. Cơ chế ràng buộc trách nhiệm của cơ quan Nhà nước trong việc lấy ý kiến và phản hồi ý kiến: Luật năm 2004 dành hoàn toàn sự chủ động cho cơ quan Nhà nước trong việc quyết định lấy ý kiến: chủ động về phạm vi, đối tượng, hình thức, thời gian và thời điểm lấy ý kiến. Khi góp ý, các ý kiến đóng góp của cơ quan, tổ chức, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo văn bản không phải luôn được cơ quan soạn thảo tiếp thu một cách nghiêm túc, ít có sự tổng hợp, đánh giá các ý kiến góp ý một cách đầy đủ và công khai, chưa có nhiều diễn đàn nhằm thảo luận, phản biện công khai khi có các ý kiến đóng góp khác nhau. Việc phản hồi ý kiến nhân dân chưa quy định trong các văn bản pháp luật quy định về việc lấy ý kiến nhân dân, dẫn đến tình trạng việc phản hồi phụ thuộc vào quyết định của cơ quan chức năng. 2.2.3.2. Bất cập trong hoạt động tổ chức lấy ý kiến đối với dự thảo văn bản: 2.2.3.2.1 Về việc xác định đối tượng cần lấy ý kiến: Mặc dù Điều 4 Luật năm 2004 quy định đối tượng cần lấy ý kiến rất rộng: Bao gồm Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận, các cơ quan, tổ chức khác và cá nhân có quyền tham gia góp ý kiến xây dựng văn bản của HĐND, UBND nhưng việc lấy ý kiến của nhân dân đối với dự thảo VBQPPL vẫn mang tính hình thức; cụ thể việc tổ chức lấy ý kiến đối với dự thảo chỉ được thực hiện đối với các cơ quan, tổ chức có liên quan mà không tổ chức lấy ý kiến của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc và các thành viên của Mặt trận. Hơn nữa, việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo văn bản hầu như không được triển khai thực hiện trên thực tế. 2.2.3.2.2. Về xác định phạm vi cần lấy ý kiến: Tại Điều 4 Luật năm 2004 đã quy định trách nhiệm của cơ quan soạn thảo trong việc căn cứ vào tính chất và nội dung của từng dự thảo văn bản để tổ chức thực hiện việc lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo văn bản. Trên tinh thần của Luật năm 2004, cơ quan soạn thảo tuy đã có thực hiện việc lấy ý kiến của một số cơ quan, tổ chức có liên quan; tuy nhiên, việc lấy ý kiến thường được thực hiện bằng cách gửi dự thảo văn bản cho các cơ quan, tổ chức góp ý mà không xác định được phạm vi cần lấy ý kiến. Mặt khác, cơ quan soạn thảo chưa xác định được trong trường hợp nào thì lấy ý kiến toàn bộ dự thảo; trong trường hợp nào thì lấy ý kiến một phần hay một số vấn đề trọng tâm của dự thảo. Chính thực tế này dẫn đến việc trả lời góp ý của các cơ quan, tổ chức cũng dàn trải, chủ yếu tập trung góp ý hình thức và diễn đạt mà không đi vào trọng tâm nội dung cần lấy ý kiến. Do đó, chất lượng góp ý còn nặng về hình thức không đáp ứng được yêu cầu nâng cao chất lượng của hoạt động soạn thảo và ban hành văn bản. 2.2.3.2.3. Về phương thức tổ chức lấy ý kiến: Có nhiều phương thức tổ chức lấy ý kiến đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật như lấy ý kiến trực tiếp của đối tượng thông qua cuộc họp, hội thảo, tọa đàm, lấy ý kiến bằng văn bản, phỏng vấn trực tiếp, khảo sát hoặc lấy ý kiến gián tiếp thông qua Website, qua phương tiện thông tin đại chúng, qua ý kiến các chuyên gia pháp lý, hội, đoàn thể... Tuy nhiên, thực tế triển khai cho thấy: Các cơ quan soạn thảo chỉ tổ chức họp góp ý hoặc lấy ý kiến bằng văn bản, cụ thể: Theo Báo cáo kết quả khảo sát cho thấy: Việc lấy ý kiến chủ yếu được thực hiện thông qua việc tổ chức các cuộc họp, hội thảo (24 phiếu, tỷ lệ: 48 %) và lấy ý kiến bằng văn bản (37 phiếu, tỷ lệ: 74%). Như vậy, việc tổ chức góp ý thông qua các phương thức khác như: Phỏng vấn trực tiếp, khảo sát xã hội học, hội thảo, tổng kết việc thi hành văn bản... chiếm tỉ lệ rất ít. Cách thức tổ chức lấy ý kiến của các cơ quan chuyên môn trên địa bàn thành phố Đà Nẵng chủ yếu là photocoppy toàn bộ dự thảo gửi cho các cơ quan, tổ chức có liên quan để đề nghị góp ý đối với dự thảo. Tuy nhiên, dự thảo được gửi lấy ý kiến thường không kèm theo gợi ý những nội dung cần lấy ý kiến. Điều này dẫn đến một thực trạng là các cơ quan, tổ chức thường chỉ góp ý về câu chữ, hành văn, nếu có góp ý thì vẫn chưa thực sự đi vào những vấn đề cốt yếu của dự thảo văn bản. Chính vì vậy, chất lượng góp ý đối với dự thảo không cao. Trong khi đó, việc quyết định lấy ý kiến thông thường chỉ gợi ý một số vấn đề cho tất cả các đối tượng mà không tính đến đặc thù của từng đối tượng. Mặt khác, các nội dung gợi ý mang tính chất chung chung chứ không nêu các giải pháp khác nhau và những ý kiến, giải pháp khác nhau để người dân suy nghĩ và đóng góp ý kiến. Điều này làm cho người dân khó có điều kiện góp ý một cách tốt nhất trong điều kiện trình độ nhận thức về pháp luật còn hạn chế… Bên cạnh đó, một số trường hợp nếu văn bản có nội dung phức tạp thì bên cạnh việc lấy ý kiến bằng văn bản, cơ quan soạn thảo thường tổ chức họp lấy ý kiến góp ý trực tiếp tại cuộc họp để thống nhất với những nội dung còn có những ý kiến khác nhau. Một số sở, ngành trên địa bàn thành phố có đăng tải nội dung dự thảo trên trang Website của đơn vị để lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức và cá nhân có quan tâm đến nội dung dự thảo. Tuy nhiên, phải nhìn nhận thực tế: Tại thành phố Đà Nẵng việc lấy kiến thông qua các phương thức như khảo sát xã hội học, hội thảo tổng kết việc thi hành văn bản, phản biện xã hội… ít được chú trọng. 2.2.3.2.4. Về hình thức tổ chức lấy ý kiến: Cơ quan soạn thảo thực sự lúng túng trong việc tìm kiếm phương thức thích hợp để lấy ý kiến, trong khi người dân, doanh nghiệp lại không hiểu quyền của mình, cũng như không biết địa chỉ nào để lấy thông tin về dự thảo, thậm chí họ còn không biết được là có dự thảo để góp ý. Hơn nữa, khi cơ chế lấy ý kiến chưa được thể chế hóa bằng văn bản thì cũng rất khó khăn cho cơ quan soạn thảo trong việc huy động nguồn kinh phí, cũng như dành thời gian tương xứng. Mặt khác, sự không rõ ràng về cơ chế công khai dự thảo văn bản dẫn đến tình trạng nhiều cơ quan e ngại và cho rằng dự thảo văn bản là loại tài liệu mật. Điều đó đã làm giảm khả năng tiếp cận đến những văn bản pháp luật đang được xây dựng, từ đó hạn chế sự tham gia của nhân dân, doanh nghiệp vào quá trình soạn thảo, làm cho các nhóm đối tượng không có cơ hội đưa ra ý kiến của mình. Quy trình xây dựng ban hành VBQPPL chủ yếu khép kín trong hệ thống cơ quan nhà nước, chưa tạo điều kiện cho nhân dân tham gia với tư thế chủ động mà hầu như bị động (khi được hỏi mới tham gia ý kiến, không được hỏi thì không biết đến và không tham gia). Việc lấy ý kiến các đối tượng trực tiếp thi hành văn bản có bảo đảm thu thập được ý kiến của đông đảo các đối tượng này hay không và có mang tính thực chất hay không phụ thuộc không ít vào khâu tổ chức lấy ý kiến. Thực tế hiện nay việc tổ chức lấy ý kiến ít được linh động, cơ quan soạn thảo chưa cân nhắc vào tình hình, đặc điểm của từng vùng, từng văn bản cho nên thông thường cơ quan soạn thảo lấy ý kiến trực tiếp, gián tiếp bằng cách tổ chức họp hoặc lấy ý kiến bằng văn bản. Tuy nhiên, cơ quan chủ trì soạn thảo ít khi thực hiện việc tổ chức lấy ý kiến theo tổ chức (Đoàn, Hội, Hiệp hội) kết hợp với lấy ý kiến thông qua các phương tiện truyền thông, hoặc lấy ý kiến theo cụm địa bàn kết hợp với lấy ý kiến thông qua phương tiện truyền thông hoặc kết hợp cả ba hình thức lấy ý kiến trên, do đó hiệu quả của việc lấy ý kiến chưa đạt yêu cầu đặt ra. 2.2.3.3. Hạn chế về nhận thức của các cơ quan soạn thảo, của các cơ quan có liên quan và nhân dân trong việc tham gia góp ý xây dựng dự thảo văn bản 2.2.3.3.1. Nhận thức của các cơ quan soạn thảo Nhận thức của cơ quan soạn thảo có vai trò hết sức quan trọng trong việc triển khai thực hiện hoạt động lấy ý kiến dự thảo văn bản. Chất lượng của văn bản hoàn toàn phụ thuộc vào nhận thức, ý thức trách nhiệm của lãnh đạo cơ quan soạn thảo thể hiện qua việc đôn đốc, chỉ đạo hoạt động xây dựng văn bản. Tuy nhiên, phải nhìn nhận một thực tế là tại Đà Nẵng, đa số cơ quan soạn thảo chưa thực sự quan tâm, chú trọng đến hoạt động xây dung văn bản nói chung và hoạt động lấy ý kiến góp ý dự thảo của đối tượng tác động nói riêng. Đa số lãnh đạo các đơn vị không nhận thức được vai trò của nhân dân trong việc tham gia xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Họ cho rằng việc xây dựng văn bản là hoạt động của cơ quan nàh nước và chủ yếu nhằm mục đích phục vụ cho việc quản lý nhà nước của chính quyền thành phố mà không quan tâm đến nguyện vọng của đối tượng chịu tác động trực tiếp. Do đó, hầu hết các nội dung dự thảo đều thể hiện quan điểm, ý chí chủ quan của cơ quan soạn thảo. Điều này thể hiện ở số lượng văn bản được tổ chức lấy ý kiến của nhân dân chỉ vài văn bản trong một năm. Mặt khác, trước và trong quá trình soạn thảo văn bản, thay vì phải tổ chức lấy ý kiến của nhân dân đối với những nội dung liên quan đến quyền và lợi ích của đối tượng tác động hoặc các nội dung còn có ý kiến khác nhau … thì cơ quan soạn thảo lại xin ý kiến chỉ đạo của Thành ủy hoặc UBND thành phố. Những ý kiến chỉ đạo này được xem là kết luận để đưa vào nội dung dự thảo mà không cần phải lấy ý kiến của đối tượng trực tiếp chịu tác động. Chính cách thức này đã ảnh hưởng đến nhận thức của các cơ quan soạn thảo văn bản là không chú trọng đến việc lấy ý kiến của nhân dân. Đây cũng chính là một trong những khó khăn của Sở Tư pháp khi thẩm định dự thảo văn bản vì các cơ quan soạn thảo luôn căn cứ vào nội dung các văn bản chỉ đạo của Thành ủy và UBND mà không tiếp thu ý kiến thẩm định của Sở Tư pháp. 2.2.3.3.2. Nhận thức của cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến góp ý dự thảo Trong những năm gần đây, đa số dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đều được cơ quan soạn thảo tổ chức lấy ý kiến góp ý của các cơ quan, tổ chức có liên quan. Nhiều cơ quan, đơn vị có ý thức trách nhiệm trong việc nghiên cứu kỹ nội dung dự thảo và có ý kiến tham gia góp ý đạt chất lượng cao được cơ quan soạn thảo tiếp thu đưa vào dự thảo. Tuy nhiên, vẫn còn một số cơ quan, đơn vị cho rằng: cơ quan soạn thảo chịu trách nhiệm về nội dung chất lượng của dự thảo nên chỉ tham gia đối với nội dung nào liên quan đến cơ quan mình hoặc cho rằng góp ý chỉ hình thức chứ chắc gì ý kiến đã được tiếp thu nên không đầu tư nghiên cứu dự thảo để tham gia góp ý… Tuy nhiên, phải nhìn nhận một thực tế khách quan là nhiều trường hợp thời gian nhận được dự thảo cho đến thời hạn trả lời (hoặc ngày mời họp) là quá ngắn không đủ để nghiên cứu dự thảo hoặc cơ quan soạn thảo chỉ gửi dự thảo mà không kèm theo bất kỳ một văn bản gợi ý nội dung cần lấy ý kiến… Cùng với hạn chế về nhận thức của cơ quan, tổ chức có liên quan thì những nguyên nhân khách quan trên đã ảnh hưởng đến chất lượng của hoạt động lấy ý kiến góp ý dự thảo văn bản. Chính điều này đã dẫn đến việc góp ý sơ sài, qua loa, nhiều đơn vị chỉ góp ý diễn đạt, kỹ thuật trình bày hoặc chỉ đưa ra ý kiến “thống nhất nội dung dự thảo” cho xong việc. 2.2.3.3.3. Nhận thức của nhân dân đối với việc tham gia góp ý dự thảo văn bản Bên cạnh việc nhiều cơ quan soạn thảo chưa chú trọng việc lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động của văn bản do nhận thức chưa thật sự đầy đủ, đúng đắn về vai trò của nhân dân, các cơ quan, tổ chức hữu quan trong việc tham gia xây dựng văn bản QPPL thì nhận thức của nhân dân cũng như các cơ quan, tổ chức hữu quan về quyền và trách nhiệm tham gia xây dựng pháp luật còn nhiều hạn chế. Họ chỉ thực sự quan tâm đối với những văn bản động chạm sát sườn đến quyền, lợi ích của họ, còn đối với những văn bản để cơ quan nhà nước thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước thì hầu như ít nhận được sự quan tâm của các đối tượng tham gia. Họ thường có thái độ thờ ơ và cho rằng kể cả mình có ý kiến thì cũng không có giá trị gì và mặc nhiên chấp nhận những gì pháp luật áp đặt cho mình, bất kể là những quy định đó không hợp lý. Chỉ đến khi không thực hiện được hoặc việc thực hiện gặp nhiều khó khăn mới kiến nghị, phản ánh yêu cầu sửa đổi, bổ sung. Tuy nhiên, phải thừa nhận rằng việc công tuyên truyền cho nhân dân ý thức được trách nhiệm tham gia công tác xây dựng văn bản cũng như việc tổ chức lấy ý kiến và việc công khai hóa các dự thảo để lấy ý kiến chưa được triển khai thực hiện thường xuyên nên người dân chưa nhận thức được quyền và trách nhiệm của họ trong việc góp ý văn bản. Điều này phản ánh hoạt động tổ chức lấy ý kiến dự thảo văn bản chưa được triển khai thực hiện một cách có hiệu quả đã ảnh hưởng lớn đến tính hợp pháp, tính khả thi và tính ổn định của văn bản quy phạm pháp luật. 2.2.3.4. Hạn chế về nghiệp vụ soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật của đội ngũ cán bộ tham mưu soạn thảo văn bản Thực tế cho thấy: Trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản, đội ngũ cán bộ tham mưu soạn thảo văn bản đóng vai trò rất quan trọng. Đây là bộ phận đầu tiên soạn thảo ra những chủ trương, chính sách giúp UBND, HĐND các cấp ban hành quy định bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và phù hợp với tình hình thực tế tại địa phương. Trong quá trình soạn thảo văn bản, cơ quan soạn thảo sẽ là người trực tiếp thực hiện việc lựa chọn hình thức lấy ý kiến và tổ chức thực hiện việc lấy ý kiến, đồng thời tổng hợp giải trình việc tiếp thu ý kiến góp ý để cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản xem xét quyết định. Do đó, có thể nói cán bộ tham mưu soạn thảo văn bản đóng vai trò rất quan trọng trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, tất cả các cơ quan soạn thảo đều giao trách nhiệm soạn thảo cho một chuyên viên hoặc bộ phận chuyên môn. Trong khi đó, đội ngũ này chỉ am hiểu chuyên môn nghiệp vụ mà không có kiến thức về kỹ thuật lập quy, cũng như chưa nắm vững quy trình soạn thảo xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Bên cạnh đó, các sở, ngành chưa quan tâm đến vai trò của đội ngũ pháp chế ngành. Điều này thể hiện: Đội ngũ pháp chế sở, ngành chủ yếu kiêm nhiệm; một số sở không có cán bộ pháp chế hoặc cán bộ pháp chế chưa được đào tạo qua kiến thức pháp luật; lãnh đạo các sở chưa nhận thức được chức năng, nhiệm vụ của công tác pháp chế nên chỉ xây dựng cán bộ pháp chế kiêm nhiệm nhằm đối phó mà không giao trách nhiệm xây dựng văn bản cho cán bộ pháp chế. Chính những điều này dẫn đến cơ quan soạn thảo chưa nắm được quy trình và chưa nhận thức được sự cần thiết của quá trình lấy ý kiến của đối tượng tác động. 2.2.3.5. Điều kiện đảm bảo cho hoạt động lấy ý kiến 2.2.3.5.1. Về thời gian lấy ý kiến: Để đảm bảo chất lượng các ý kiến tham gia xây dựng văn bản, để tránh việc lấy ý kiến nhân dân chỉ nặng về hình thức, không mang lại hiệu quả thiết thực, Luật năm 2004 đã quy định dành thời gian cho việc lấy ý kiến một cách thích hợp. Tuy nhiên, trên thực tế thì việc dành thời gian để tổ chức lấy ý kiến thường làm qua loa, hình thức, thậm chí nhiều cơ quan chưa nhận thức được tầm quan trọng của việc lấy ý kiến tác động nên chỉ làm qua loa cho đủ hồ sơ, thủ tục để chuyển Sở Tư pháp thẩm định theo quy trình soạn thảo ban hành văn bản. Do đó, trong nhiều trường hợp, cơ quan có liên quan nhận được dự thảo sát với ngày yêu cầu trả lời hoặc ngày mời họp góp ý nên không có thời gian để nghiên cứu kỹ nội dung dự thảo. Mặt khác, một vấn đề cần phải đánh giá là cơ quan soạn thảo chưa chủ động đưa ra kế hoạch tổ chức xây dựng một văn bản nên bị động về thời gian chuẩn bị soạn thảo. Mặc dù, hàng năm UBND thành phố đều ban hành chương trình xây dựng văn bản, tuy nhiên các cơ quan soạn thảo chưa chủ động trong việc xây dựng văn bản mà chỉ tập trung thời gian làm gấp rút khi UBND thành phố có văn bản đề nghị báo cáo để UBND xem xét. Do vậy, việc tổ chức lấy ý kiến dự thảo còn bị động về thời gian dẫn đến chất lượng góp ý chưa cao. Chính vì vậy, nhiều hồ sơ gửi cơ quan tư pháp thẩm định có rất ít văn bản góp ý của các cơ quan, tổ chức có liên quan, nếu có góp ý thì đa phần là góp ý câu chữ, thể thức trình bày văn bản hoặc là thống nhất toàn bộ nội dung dự thảo văn bản. 2.2.3.5.2. Về kinh phí cho việc lấy ý kiến: Trên cơ sở Thông tư liên tịch số 09/2007/TTLT-BTP-BTC ngày 15 tháng 11 năm 2007 của Bộ Tư pháp và Bộ Tài chính, UBND thành phố Đà Nẵng đã ban hành Quyết định số 50/2008/QĐ-UBND về quản lý và sử dụng kinh phí bảo đảm cho công tác xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân. Tuy nhiên, trên thực tế, mức chi này là quá thấp và bị khống chế bởi mức chi tối đa chỉ từ 5.000.000 đồng đến 7.000.000 đồng/01 văn bản quy phạm pháp luật. Nguồn kinh phí này mới tạm đủ để chi cho hoạt động soạn thảo và lấy ý kiến của các cơ quan có liên quan. Vì vậy, việc tổ chức lấy ý kiến của đội ngũ chuyên gia, nhà khoa học hoặc lấy ý kiến của đối tượng chịu tác động đã gặp rất nhiều khó khăn. Do đó, cơ quan soạn thảo chỉ tổ chức lấy ý kiến qua loa, hình thức, thậm chí bỏ qua giai đoạn lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp đối với dự thảo văn bản. Chính vì vậy, cơ chế tài chính là một trong những nguyên nhân chính làm hạn chế việc tổ chức thực hiện lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản. 2.2.4. Nhận xét, đánh giá chung về hoạt động lấy ý kiến đối với dự thảo của HĐND, UBND các cấp Thời gian qua, tại thành phố Đà Nẵng, các cơ quan được giao soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND các cấp đã cố gắng thực hiện đúng quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL quy định tại Luật năm 2004 và các quy định pháp luật hiện hành. Hàng năm, UBND thành phố đều ban hành Chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Nhưng năm gần đây, chương trình xây dựng văn bản đều bám sát nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội của thành phố và các quy định của cơ quan nhà nước cấp trên nên đã đáp ứng được yêu quản lý, chỉ đạo điều hành của chính quyền thành phố. Hoạt động lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo VBQPPL dần dần đi vào nề nếp. Cơ quan soạn thảo quan tâm, chú trọng hơn đến việc tổ chức lấy ý kiến góp ý của các cơ quan có liên quan và của đối tượng tác động trực tiếp của văn bản. Nhiều cơ quan soạn thảo đã tiến hành công khai dự thảo văn bản trên website của cơ quan mình. Các ý kiến góp ý có chất lượng hơn. Tuy nhiên, hoạt động tổ chức lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, lấy ý kiến của nhân dân, đối tượng chịu sự tác động của dự thảo văn bản vẫn còn nhiều hạn chế như: Những bất cập trong quy định của pháp luật về hoạt động lấy ý kiến; việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo ít được thực hiện; một số cơ quan soạn thảo chưa nhận thức được ý nghĩa và tầm quan trọng của hoạt động lấy ý kiến; ý thức trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị tham gia góp ý dự thảo chưa cao; việc chỉ đạo của chính quyền thành phố đối với hoạt động lấy ý kiến nhân dân chưa triệt để; phương thức lấy ý kiến chưa phù hợp đối với từng nhóm đối tượng; nguồn kinh phí cho hoạt động này còn hạn chế … Những hạn chế nêu trên đã ảnh hưởng đến hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của thành phố Đà Nẵng. Theo Báo cáo kết quả khảo sát thì chỉ có 04 đối tượng cho rằng hoạt động lấy ý kiến tại nơi mình làm việc hoàn toàn đáp ứng được yêu cầu (tỷ lệ 8%), trong khi đó, có 22 đối tượng cho rằng mới chỉ đáp ứng được một phần (tỷ lệ 44%) và 24 đối tượng (48%) cho rằng hoạt động lấy ý kiến chưa đáp ứng được yêu cầu. Số liệu trên cho thấy, Nhà nước cần phải có các giải pháp hữu hiệu nhằm nâng cao chất lượng hoạt động lấy ý kiến của nhân dân đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Chương III GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG HOẠT ĐỘNG LẤY Ý KIẾN NHÂN DÂN TẠI ĐỊA PHƯƠNG 3.1. Quan điểm, định hướng việc hoàn thiện quy định pháp luật về hoạt động lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tại địa phương Pháp luật của chúng ta trước hết là sự thể chế hoá quan điểm, đường lối của Đảng. Pháp luật, bên cạnh bản chất giai cấp, còn thuộc tính xã hội, là sự ghi nhận và hài hòa về lợi ích giữa các nhóm khác nhau trong xã hội. Pháp luật dù là thể chế đường lối của ai, cũng phải là sự phản ánh nguyện vọng chính đáng của nhân dân. Thực tiễn cũng chứng minh rằng nhiều đường lối đổi mới của Đảng đều xuất phát từ thực tiễn cuộc sống, từ sáng kiến, từ những nguyện vọng chính đáng của nhân dân. Một Nhà nước muốn là của dân, do dân, vì dân phải để dân được làm chủ, trong đó có quyền tham gia vào quá trình xây dựng pháp luật. Trong số các nguyên tắc lập pháp có nguyên tắc dân chủ, có nghĩa là mỗi một quy định của pháp luật muốn đi được vào cuộc sống, phát huy được hiệu lực và đạt được hiệu quả cao thì trước hết nó phải là sản phẩm của trí tuệ toàn dân, của đông đảo các tầng lớp nhân dân có liên quan đến đối tượng điều chỉnh của văn bản. Việc nhà nước cho phép, khuyến khích và tạo điều kiện để mọi tầng lớp nhân dân, mọi thành phần kinh tế tham gia vào quá trình xây dựng, thực hiện và giám sát mọi chính sách và pháp luật của Nhà nước, thể hiện phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”. Dân biết quy định pháp luật để tự mình điều chỉnh các quan hệ xã hội theo quy định của pháp luật; đồng thời để kiểm tra lại việc xây dựng luật, thi hành và áp dụng pháp luật của các cơ quan nhà nước, của cán bộ công chức nhà nước. Vấn đề này xuất phát chủ yếu từ nhu cầu nội tại của quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật ở nước ta theo hướng xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN, trong đó có tính đến việc đáp ứng cam kết về hội nhập kinh tế quốc tế, phù hợp với các điều ước quốc tế, các hiệp định song phương và đa phương mà Việt Nam đã tham gia hoặc ký kết. Như vậy, việc tạo dựng cơ chế để nhân dân tham gia vào quá trình xây dựng pháp luật là hoàn toàn thích hợp với những mục tiêu, yêu cầu của Nhà nước pháp quyền, trong đó pháp luật phải là “của dân, do dân, vì dân”. Bởi lẽ rất đơn giản, quyền được biết và quyền được tham gia quản lý nhà nước là một trong những quyền hiến định của công dân. Pháp luật cần phải tính đến lợi ích của dân, lợi ích của toàn xã hội; có như vậy pháp luật mới phù hợp với thực tiễn, mới có tính khả thi và được người dân đồng thuận chấp hành. Chính vì vậy, Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc của Đảng lần thứ VIII đã khẳng định “Cần phát huy vai trò của nhân dân tham gia quản lý nhà nước... cải tiến việc lấy ý kiến của nhân dân về các văn bản pháp luật theo hướng thiết thực, tránh lãng phí và hình thức”. Hoạt động lấy ý kiến nhân dân là một trong những công đoạn của quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Do đó, tại Quyết định số 909/2003/QĐ-TTg ngày 14/8/2003, Thủ tướng Chính phủ đã xác định mục tiêu nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng và ban hành văn bản là: “Tiếp tục đổi mới và hoàn thiện quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đề cao trách nhiệm của từng cơ quan trong công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng, phát huy dân chủ nhằm ban hành kịp thời, đầy đủ và ngày càng nâng cao chất lượng các văn bản quy phạm pháp luật”. Để nâng cao chất lượng của hoạt động lấy ý kiến đối với dự thảo văn bản QPPL tại địa phương trong thời gian đến, đòi hỏi công tác tổ chức lấy ý kiến nhân dân phải được thực hiện trên cơ sở những quan điểm và định hướng cơ bản sau đây: 3.1.1. Hoạt động lấy ý kiến nhân dân phải đảm bảo tính công khai hóa Đây là yêu cầu đầu tiên và mang ý nghĩa quyết định trong việc thu hút sự tham gia của người dân vào quá trình xây dựng văn bản QPPL. Về bản chất, đó là sự thừa nhận của Nhà nước về quyền được biết, quyền được thông tin của người dân. Nếu yếu tố này được thực thi một cách hữu hiệu thì cũng đủ tạo ra sự chuyển biến một cách đáng kể trong quy trình lập pháp; khi đó, các cơ quan quản lý nhà nước sẽ phải thận trọng và tính toán kỹ càng hơn khi đưa ra một chính sách mới hay một quy định mới. Thực tế cho thấy các cơ quan nhà nước đã có phần thận trọng hơn trong việc đưa ra các giải pháp quản lý sau các sự kiện như: Cấm karaoke, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dung đất và quyền sở hữu nhà ở (sổ xanh) hay tăng học phí... bị phản ứng dữ dội từ phía người dân; hơn nữa, việc giữ bí mật thông tin về chính sách sẽ là một nguồn của tham nhũng, bởi vì sẽ có một nhóm người được hưởng lợi từ sự rò rỉ thông tin. Một xã hội thông tin cởi mở là cơ sở cho sự phát triển lành mạnh và cạnh tranh bình đẳng. 3.1.2. Việc tham gia ý kiến của người dân phải kịp thời Thực tiễn lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản QPPL tại Đà Nẵng cho thấy: Nếu dự thảo văn bản được đưa ra lấy ý kiến muộn thì sự tham gia của người dân không còn nhiều ý nghĩa. Ở giai đoạn này, các chính sách và giải pháp đã “bám rễ” trong nhận thức của cơ quan soạn thảo. Do đó, họ trở nên bảo thủ hơn với những góp ý mang tính chính sách, đòi hỏi phải thay đổi một phần hoặc toàn bộ nội dung dự thảo văn bản đã được định hình của cơ quan soạn thảo. Hơn nữa, thúc ép về mặt thời gian phải trình văn bản theo đúng kế hoạch đã đề ra cũng làm cho người lấy ý kiến và người được lấy ý kiến trở nên bị động. Trong hoàn cảnh đó, đối tượng được lấy ý kiến dễ có xu hướng chỉ góp ý về câu chữ, cách diễn đạt hoặc về thể thức trình bày văn bản. Do vậy, để người dân có thời gian tìm hiểu dự thảo chính sách của cơ quan nhà nước và được tham gia góp ý dự thảo văn bản càng sớm thì chất lượng tham gia ý kiến của nhân dân càng cao. 3.1.3. Quyền tham gia của nhân dân được bảo đảm, giám sát ở các giai đoạn khác nhau của quy trình xây dựng văn bản Phải xác định nguyên tắc quyền tham gia của nhân dân vào các giai đoạn khác nhau của quy trình soạn thảo văn bản, đó là các công đoạn: Lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hằng năm, soạn thảo, thẩm định và thông qua dự án, dự thảo văn bản. Nếu việc tham gia của nhân dân là một thủ tục bắt buộc ở bất kỳ giai đoạn nào, thì nó phải được thể hiện đầy đủ trong hồ sơ trình cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản. Việc thiếu ý kiến góp ý của các nhóm đối tượng, thiếu tiếp thu ý kiến và phản hồi ý kiến của cơ quan soạn thảo là vi phạm về quy trình soạn thảo văn bản và là cơ sở để cơ quan có thẩm quyền bác bỏ việc tiếp tục xem xét ở giai đoạn tiếp theo của quá trình soạn thảo. Trong quy trình soạn thảo, có một số khâu mang tính mấu chốt mà ở đó cơ quan có thẩm quyền có trách nhiệm kiểm tra việc tổ chức cho nhân dân và các nhóm đối tượng có liên quan tham gia ý kiến vào dự thảo văn bản, ví dụ như: lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hằng năm; xây dựng dự thảo văn bản; thẩm định; xem xét, thông qua dự thảo văn bản... 3.1.4. Quyền tham gia góp ý của người dân gắn liền với trách nhiệm của nhà nước trong việc bảo đảm người dân thực hiện quyền của mình. Nhà nước không chỉ giữ vai trò hình thành các mô hình, cơ chế để người dân thực hiện quyền của mình mà còn hơn thế nữa, có trách nhiệm hỗ trợ các đối tượng trong việc thực hiện quyền. Yếu tố này đòi hỏi sự nỗ lực rất lớn của cơ quan, công chức nhà nước. Thay vì dừng lại ở việc thông tin về chính sách và dự thảo văn bản, cơ quan nhà nước phải có những phân tích, lý giải cho người dân và cộng đồng biết họ được lợi gì và bị hạn chế gì khi văn bản được ban hành; đồng thời, cơ quan nhà nước phải có các phương thức thích hợp để đảm bảo cho người dân nắm bắt được nội dung dự thảo văn bản và được quyền phát biểu quan điểm của họ về những chủ trương chính sách sắp được ban hành. Qua thực tiễn triển khai các phương thức lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản QPPL tại Đà Nẵng cho thấy: Không nên áp đặt bất cứ một mô hình hay phương thức cứng nhắc nào để người dân tiếp cận với thông tin và dự thảo văn bản. Bên cạnh những địa chỉ để cung cấp và tiếp nhận thông tin góp ý qua các kênh chính thức như: Tại cơ quan soạn thảo, website thành phố, website của cơ quan soạn thảo, ... người dân còn có quyền được tiếp nhận thông tin thông qua các kênh không chính thức khác như báo chí, văn phòng cơ quan dân cử ở địa phương, báo điện tử địa phương... Việc sử dụng đa dạng và linh hoạt các phương thức, hình thức lấy ý kiến sẽ góp phần huy động được nhiều ý kiến góp ý từ nhiều đối tượng và thành phần khác nhau trong xã hội. Có như vậy, chính sách ban hành mới có tính khả thi và dễ được người dân đồng thuận chấp hành. 3.2. Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng của hoạt động lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật từ thực trạng ở thành phố Đà Nẵng Việc đề ra các giải pháp nhằm khắc phục những hạn chế, bất cập trong hoạt động lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản QPPL tại các địa phương nói chung và tại thành phố Đà Nẵng nói riêng không phải là vấn đề dễ dàng, không thể nhanh chóng đạt ngay hiệu quả như mong muốn. Tuy nhiên, đây là công việc có thể làm được, song phải tiến hành nhiều giải pháp đồng bộ với sự lựa chọn phù hợp, có trọng tâm, trọng điểm. Để góp phần nâng cao chất lượng hoạt động lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản QPPL tại địa phương, trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, chúng tôi mạnh dạn đề xuất một số giải pháp cơ bản sau: 3.2.1. Tăng cường vai trò và sự lãnh đạo của các cấp ủy đảng đối với công tác xây dựng và ban hành văn bản nói chung và công tác tổ chức lấy ý kiến góp ý đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật nói riêng Quản lý xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa là một nguyên tắc hiến định trong hoạt động quản lý nhà nước, đặc biệt trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta hiện nay. Là một phương tiện chủ yếu của hoạt động quản lý nhà nước, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành phải tuân thủ những nguyên tắc, quy trình nhất định và phải đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng cộng sản Việt Nam. Sự lãnh đạo này phải được thực hiện thống nhất từ trung ương đến cơ sở thông qua đường lối, chủ trương, chính sách và những chỉ đạo trực tiếp về công tác ban hành văn bản nói chung và công tác tổ chức lấy ý kiến nhân dân trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản nói riêng. Ở thành phố Đà Nẵng, từ năm 2005 đến nay, các cấp ủy đảng đã có sự quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo đối với công tác ban hành văn bản QPPL nên từng bước mang lại hiệu quả thiết thực. Văn bản do chính quyền thành phố ban hành đã góp phần quan trọng phục vụ công tác quản lý, điều hành của các cấp chính quyền, góp phát triển kinh tế - xã hội của thành phố. Tuy nhiên, so với nhu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội trên địa bàn thành phố thì công tác ban hành văn bản QPPL vẫn còn những vấn đề cần được nghiên cứu và quan tâm đổi mới, hoàn thiện. Từ phương diện sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác ban hành văn bản, trong đó có công tác tổ chức lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản QPPL, chúng tôi đề xuất một số giải pháp sau: - Công tác ban hành văn bản QPPL và tổ chức lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản QPPL có ý nghĩa, vai trò đặc biệt quan trọng trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền. Do đó, các cấp ủy đảng cần xác định tầm quan trọng của công tác xây dựng và ban hành văn bản trong nghị quyết của cấp ủy và lãnh đạo các cấp chính quyền để từ đó có các biện pháp chỉ đạo tổ chức thực hiện có hiệu quả. Các cấp ủy đảng cần quan tâm hơn việc xây dựng, ban hành nghị quyết về phát triển kinh tế - xã hội và các vấn đề khác ở địa phương một cách kịp thời, đúng đắn và khoa học. Đây chính là một trong những cơ sở, căn cứ quan trọng để các cấp chính quyền thể chế hóa Nghị quyết của Đảng thông qua hoạt động xây dựng văn bản QPPL nhằm thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên địa bàn. - Các cấp ủy đảng quan tâm lãnh đạo HĐND, UBND (nhất là đối với cấp huyện, cấp xã) tổ chức thực hiện tốt công tác ban hành văn bản QPPL, đồng thời chỉ đạo cơ quan báo, đài phát thanh, truyền hình tạo điều kiện thuận lợi, phối hợp thực hiện tốt việc giới thiệu, đăng tải kịp thời nội dung dự thảo các văn bản QPPL của HĐND, UBND, cũng như tạo diễn đàn để người dân tham gia đóng góp ý kiến. - Công tác cán bộ luôn là khâu then chốt trong công tác của Đảng. Đảng phải thực sự quan tâm đến đội ngũ cán bộ xây dựng văn bản và cán bộ pháp chế. Thực hiện tốt khâu này sẽ là điều kiện cơ bản, động lực trực tiếp nâng cao hiệu quả công tác ban hành văn bản QPPL ở địa phương. Với vai trò quan trọng đó, các cấp ủy đảng cần cân nhắc, lựa chọn những người đủ điều kiện, năng lực, phẩm chất để giới thiệu cho lãnh đạo cơ quan xem xét, bổ nhiệm, giao nhiệm vụ thực hiện công tác xây dựng văn bản QPPL. Đồng thời, phải thường xuyên quan tâm, đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ, công chức nói chung và đội ngũ pháp chế Sở, ngành của thành phố nói riêng để đáp ứng tốt hơn nhiệm vụ được giao. Bên cạnh những vấn đề trên, các cấp ủy đảng cần có kế hoạch định kỳ hoặc đột xuất nghe báo cáo và cho ý kiến chỉ đạo kịp thời đối với công tác ban hành văn bản của HĐND, UBND nhất là những văn bản quan trọng, liên quan đến nhiều lĩnh vực, nhiều vấn đề bức xúc, nổi cộm ở địa phương… 3.2.2. Nâng cao nhận thức, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước và của nhân dân trong việc tổ chức lấy ý kiến đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 3.2.2.1 Nâng cao nhận thức và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước Công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của địa phương là trách nhiệm của HĐND, UBND và các cơ quan, tổ chức có liên quan. Từ thực trạng công tác công tác tổ chức lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp trên địa bàn thành phố Đà Nẵng đã được đề cập ở chương II, chúng tôi cho rằng: Để nâng cao hơn nữa nhận thức và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức có liên quan trong công tác tổ chức lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản QPPL, trước hết phải giải quyết các vấn đề sau: - Đối với HĐND, UBND các cấp: Đây là những cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản. Mặc dù, công việc chủ yếu, trực tiếp của HĐND, UBND là xem xét, thông qua văn bản tại các phiên họp và ký ban hành, song về mặt nguyên tắc, HĐND, UBND phải chịu mọi trách nhiệm về tính hợp Hiến, tính hợp pháp, tính khả thi của văn bản. Điều này đòi hỏi HĐND, UBND không chỉ thực hiện tốt công tác chỉ đạo, điều hành trong việc xây dựng văn bản mà còn phải thể hiện trách nhiệm của mình khi xem xét, thông qua văn bản. Tuy nhiên, thực tế việc tổ chức phiên họp xem xét, thông qua văn bản chưa thực hiện theo đúng quy định tại Điều 32 và Điều 40 của Luật năm 2004, như: Hồ sơ dự thảo trình cơ quan có thẩm quyền ban hành không đầy đủ, thậm chí có trường hợp không có văn bản thẩm định của cơ quan tư pháp; phiên họp thông qua văn bản của UBND ít khi có sự tham gia của cơ quan tư pháp... Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng này chính là lãnh đạo HĐND và UBND chưa nhận thức đầy đủ tầm quan trọng của công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Để đảm bảo chất lượng văn bản QPPL, trước tiên, lãnh đạo HĐND, UBND (nhất là cấp huyện, cấp xã) phải nhận thức được vai trò, ý nghĩa của việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản QPPL. Từ đó, cần tạo điều kiện thuận lợi về thời gian, kinh phí để cơ quan soạn thảo tổ chức lấy ý kiến của nhân dân; cơ quan thẩm định tổ chức lấy ý kiến của các chuyên gia, nhà khoa học. Mặt khác, HĐND và UBND kịp thời chỉ đạo các cơ quan soạn thảo thực thi nghiêm túc quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật; kiên quyết không thông qua dự thảo văn bản QPPL chưa tổ chức lấy ý kiến của đối tượng tác động hoặc chưa đủ hồ sơ theo quy định. Bên cạnh đó, cần chỉ đạo rà soát những văn bản đã được HĐND và UBND ban hành để kịp thời thay thế, sửa đổi, bổ sung nhằm kịp thời phục vụ cho công tác quản lý, chỉ đạo điều hành của chính quyền thành phố. - Đối với cơ quan chuyên môn tham mưu soạn thảo văn bản: Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND có trách nhiệm tham mưu xây dựng văn bản QPPL của địa phương. Do đó, chất lượng văn bản QPPL phụ thuộc rất nhiều vào nhận thức và ý thức trách nhiệm của các cơ quan này. Trên thực tế, vẫn còn nhiều sở, ngành xem việc lập quy là công việc của cơ quan quản lý nhà nước nên chưa nhận thức đúng vai trò của nhân dân tham gia xây dựng văn bản pháp luật. Các cơ quan này luôn tìm cách “lách”, “bỏ qua” hoặc nếu có chỉ tổ chức lấy ý kiến một cách hình thức cho đúng thủ tục. Bên cạnh đó, hầu hết các cơ quan chuyên môn chưa quan tâm đến công tác pháp chế. Đa số cán bộ pháp chế là kiêm nhiệm nên chưa được đào tạo kiến thức pháp luật và chưa được giao thực hiện các nhiệm vụ pháp chế theo đúng quy định. Mặt khác, việc tổ chức lấy ý kiến chỉ thực hiện khi cơ quan soạn thảo văn bản đã định hình rõ ràng các quy định dẫn đến tình trạng cơ quan soạn thảo trở nên chủ quan, duy ý chí trong việc tiếp thu ý kiến hoặc không muốn tổ chức lấy ý kiến rộng rãi các đối tượng vì cho rằng lãng phí và tốn kém kinh phí, thời gian. Để nâng cao hơn nữa nhận thức và tăng cường năng lực soạn thảo văn bản, chính quyền thành phố và lãnh đạo các cơ quan chuyên môn cần quan tâm một số vấn đề sau: + Xây dựng, kiện toàn tổ chức pháp chế sở, ngành đủ mạnh để đảm đương được các nhiệm vụ theo quy định tại Nghị định số 55/2011/NĐ-CP ngày 04 tháng 7 năm 2011 của Chính phủ Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của tổ chức pháp chế. Trên cơ sở cũng cố, kiện toàn đội ngũ cán bộ pháp chế, Sở Tư pháp thường xuyên tổ chức tập huấn nghiệp vụ và kỹ năng soạn thảo, rà soát, kiểm tra văn bản cho đội ngũ này. + Cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản cần chỉ đạo Văn phòng UBND, cơ quan tư pháp phối hợp hướng dẫn, kiểm tra chất lượng dự thảo văn bản. Trong trường hợp chưa tuân thủ đúng quy trình soạn thảo, lấy ý kiến đối với dự thảo văn bản thì kiên quyết không thẩm định văn bản, không trình cơ quan có thẩm quyền ban hành; đồng thời trả hồ sơ dự thảo văn bản để cơ quan soạn thảo thực hiện theo đúng quy trình soạn thảo. Thực hiện triệt để biện pháp này, sẽ góp phần hạn chế việc các cơ quan soạn thảo “lách”, “bỏ qua” việc tổ chức lấy ý kiến góp ý dự thảo; từ đó, ý thức hơn việc tuân thủ đúng quy trình soạn thảo văn bản, trong đó có việc tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu tác động trực tiếp của văn bản. 3.2.2.2 Nâng cao nhận thức về hoạt động lấy ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Song song với việc nâng cao nhận thức và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước thì chính quyền thành phố cần nâng cao nhận thức cho nhân dân về tầm quan trọng của việc lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản QPPL, nhất là những chính sách, quy định mà cơ quan có thẩm quyền sắp ban hành sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi và đời sống của họ và của cả cộng đồng. Thực tiễn các cuộc khảo sát trên địa bàn thành phố cho thấy: Phần lớn người dân không quan tâm nhiều đến cả các văn bản đang có hiệu lực thi hành lẫn dự thảo văn bản. Không chỉ đối với người dân mà thậm chí các doanh nghiệp trên địa bàn thành phố Đà Nẵng cũng chưa thực sự nhận thức được vai trò quan trọng của công tác xây dựng pháp luật. Nhiều doanh nghiệp còn cho rằng: Công tác xây dựng pháp luật là nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước nên có thái độ thờ ơ và mặc nhiên chấp nhận các quy định của pháp luật. Chính vì vậy, trong nhiều trường hợp, được cơ quan nhà nước mời tham gia ý kiến nhưng các doanh nghiệp chỉ tham gia với tính chất đối ngoại, giữ quan hệ mà không góp ý thẳn thắng cho nội dung cần lấy ý kiến. Để hoạt động lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo văn bản đạt hiệu quả, chính quyền thành phố cần tăng cường phổ biến, giáo dục pháp luật cho nhân dân trên địa bàn, trong đó có pháp luật về công tác ban hành văn bản mà chủ yếu tập trung vào nội dung hoạt động tổ chức lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản QPPL. Từ đó, người dân, doanh nghiệp có hiểu biết và ý thức tham gia góp ý hoàn thiện văn bản. Bên cạnh đó, cần tổ chức thực hiện việc công khai hóa dự thảo văn bản trên các phương tiện thông tin đại chúng, cũng như tạo các diễn đàn để nhân dân có cơ hội góp ý, tranh luận về những nội dung dự thảo sẽ tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích thiết thực của người dân, doanh nghiệp. 3.2.3. Tiếp tục xây dựng, hoàn thiện và đảm bảo thực hiện đúng quy trình tổ chức lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tại địa phương Thực trạng công tác tổ chức lấy ý kiến nhân dân tại thành phố Đà Nẵng cho thấy: Các quy định của pháp luật hiện hành về quy trình lấy ý kiến dự thảo văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp còn chung chung, không cụ thể và thiếu tính đồng bộ. Điều 4 Luật năm 2004 chỉ quy định chung chung là trong quá trình xây dựng văn bản QPPL, căn cứ vào tính chất và nội dung của dự thảo, cơ quan, tổ chức hữu quan tạo điều kiện để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia góp ý kiến và tổ chức lấy ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản trong phạm vi và với hình thức thích hợp. Việc quy định chung chung này đã dẫn đến tình trạng việc tổ chức lấy ý kiến phụ thuộc hoàn toàn vào nhận thức của cơ quan soạn thảo. Đây chính là nguyên nhân chủ quan dẫn đến việc tổ chức lấy ý kiến chỉ mang tính hình thức, qua loa, đại khái cho đủ thủ tục. Để giải quyết vấn đề này, trong khi chờ Trung ương sửa đổi, bổ sung Luật năm 2004 và các văn bản hướng dẫn thi hành, thành phố Đà Nẵng cần sớm xây dựng và ban hành Quyết định Quy định về lấy ý kiến dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND các cấp trên địa bàn thành phố Đà Nẵng. Theo đó, cần quy định việc lấy ý kiến của đối tượng chịu tác động của dự thảo văn bản QPPL là giai đoạn bắt buộc trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Văn bản phải quy định một cách chi tiết, cụ thể: - Quy định những trường hợp bắt buộc phải tổ chức lấy ý kiến; - Thành lập Tổ soạn thảo văn bản: Đối với những văn bản có nội dung phức tạp hoặc liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực hoặc điều chỉnh những vấn đề mới đòi hỏi phải có sự tham gia soạn thảo của nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân thì cơ quan soạn thảo phải thành lập Tổ soạn thảo. Tổ soạn thảo do lãnh đạo cơ quan chủ trì soạn thảo làm tổ trưởng và các thành viên, bao gồm: Cán bộ, công chức của đơn vị chủ trì soạn thảo (cán bộ chuyên môn, nghiệp vụ; cán bộ pháp chế), công chức của các cơ quan, tổ chức có liên quan và mời thêm các chuyên gia pháp lý chuyên ngành; - Xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện việc tổ chức lấy ý kiến dự thảo, trong đó cần xác định: Các nội dung chính cần lấy ý kiến, phương thức thực hiện; thời gian thực hiện... (nội dung này sẽ phân tích kỹ ở giải pháp tổ chức lấy ý kiến dưới đây). 3.2.4. Các giải pháp tổ chức thực hiện lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Việc lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức, đối tượng chịu sự điều chỉnh trực tiếp của văn bản là một bước quan trọng trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản, song công việc này thường được tiến hành một cách hình thức, không đạt hiệu quả như yêu cầu của công tác ban hành văn bản. Tình trạng này xuất phát nhiều nguyên nhân chủ quan, khách quan như: nhận thức của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, quy định pháp luật còn chung chung chưa cụ thể, điều kiện đảm bảo về thời gian, vật chất kinh phí cho công tác tổ chức lấy ý kiến nhân dân chưa thực sự phù hợp với thực tiễn đặt ra…. Điều này nhiều khi làm cho quy định của văn bản chỉ là ý chí chủ quan của một nhóm người, không phản ánh được thực chất của đời sống xã hội và nhu cầu cần được điều chỉnh bằng pháp luật của các quan hệ xã hội. Để đảm bảo nâng cao chất lượng của hoạt động tổ chức lấy ý kiến nhân dân tại địa phương, chúng tôi đề xuất một số giải pháp thực hiện liên quan đến quy trình tổ chức lấy ý kiến đối với dự thảo văn bản như sau: 3.2.4.1. Xác định những dự thảo văn bản thuộc trường hợp phải tổ chức lấy ý kiến của đối tượng tác động Điều 4 Luật năm 2004 chỉ quy định chung chung là cơ quan soạn thảo căn cứ vào tính chất và nội dung của dự thảo tạo điều kiện để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia góp ý kiến và tổ chức lấy ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản. Việc quy định chung chung nêu trên đã hạn chế rất nhiều đến hoạt động lấy ý kiến dự thảo văn bản của đối tượng tác động. Việc có tổ chức lấy ý kiến hay không hoàn toàn phụ thuộc vào nhận thức, ý thức trách nhiệm của cơ quan soạn thảo. Do vậy, để tăng cường trách nhiệm của cơ quan soạn thảo thì dự thảo Quyết định quy định về lấy ý kiến dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND các cấp trên địa bàn thành phố Đà Nẵng phải quy định cụ thể các dự thảo văn bản thuộc trường hợp bắt buộc phải tổ chức lấy ý kiến góp ý, cụ thể như sau: - Văn bản quy định về thu, quản lý, sử dụng các loại quỹ, các khoản đầu tư, các khoản huy động nhân dân đóng góp, mức đóng góp huy động vốn của nhân dân; - Văn bản quy định về đối tượng, mức thu các loại phí, lệ phí, thuế và nghĩa vụ tài chính khác theo quy định của pháp luật; - Văn bản quy định về chính sách quản lý đất đai, chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, giải phóng mặt bằng, môi trường và quy hoạch, đầu tư xây dựng nhà ở, các công trình công cộng; - Văn bản quy định các thủ tục hành chính theo mô hình một cửa; - Văn bản quy định về cơ chế, chính sách hỗ trợ, trợ cấp, ưu đãi phát triển kinh tế - xã hội của địa phương mà chưa có hoặc đã có văn bản QPPL của cấp trên điều chỉnh nhưng chưa được quy định chi tiết và hướng dẫn cụ thể; - Các văn bản liên quan trực tiếp đến quyền và nghĩa vụ của công dân, công chức, viên chức. - Các văn bản khác do thủ trưởng cơ quan chủ trì soạn thảo quyết định. Việc quy định cụ thể những dự thảo văn bản thuộc trường hợp bắt buộc phải lấy ý kiến của đối tượng tác động gắn liền với quy định cơ chế kiểm tra, giám sát và cơ chế tài chính để tổ chức thực hiện sẽ là khâu đột phá quan trọng trong việc nâng cao chất lượng công tác xây dựng và ban hành văn bản nói chung, công tác lấy ý kiến đối tượng tác động của dự thảo văn bản nói riêng. 3.2.4.2 Xác định cụ thể, chính xác đối tượng cần lấy ý kiến Như đã phân tích ở chương 2 cho thấy: Tại thành phố Đà Nẵng, việc xác định đối tượng lấy ý kiến đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND các cấp tuy có thực hiện nhưng chủ yếu chỉ là tổ chức lấy ý kiến của cơ quan nhà nước có liên quan; việc lấy ý kiến của UBMTTQ các cấp, các chuyên gia, nhà khoa học, nhà thực tiễn, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo văn bản hầu như không được triển khai thực hiện. Để xác định cụ thể, chính xác đối tượng cần lấy ý kiến, chúng ta cần làm rõ một số vấn đề dưới góc độ lý luận và thực tiễn sau: Điều 4 Luật năm 2004 chưa xác định rõ nhóm đối tượng cần lấy ý kiến. Vấn đề đặt ra là cần phải làm rõ đối tượng “cơ quan, tổ chức, cá nhân khác” được quy định tại Luật năm 2004 được hiểu như thế nào? Cụ thể: Có thể đồng nhất giữa “cá nhân” với “các chuyên gia, các nhà khoa học, các nhà hoạt động thực tiễn, đại biểu Hội đồng nhân dân...” hay không? Trên thực tế nếu huy động được các nhà khoa học, chuyên gia, những nhà thực tiễn tham gia góp ý vào dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là rất cần thiết; đó là những người có trình độ, kiến thức cao về một số lĩnh vực và vừa có kinh nghiệm thực tiễn. Hoặc việc lấy ý kiến đại biểu Hội đồng nhân dân tại các kỳ họp của HĐND có được xem là lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo Nghị quyết của HĐND hay không? Vì theo quy định tại Điều 36 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân thì “Đại biểu HĐND là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương...”. Tuy nhiên, trên thực tế thì không phải bất kỳ ý kiến nào của đại biểu HĐND, ý kiến của nhà khoa học, chuyên gia cũng là đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân, nhất là đối tượng chịu tác động trực tiếp của văn bản. Chính sự quy định chung chung tại Luật năm 2004 đã khiến cách hiểu và vận dụng trên thực tế tại các địa phương không thống nhất nhau, mỗi nơi hiểu và vận dụng một cách khác nhau. Do đó, thiết nghĩ cần có quy định cụ thể về đối tượng cần lấy ý kiến như: - Nhóm đối tượng cần lấy ý kiến phải thuộc đối tượng điều chỉnh trực tiếp của dự thảo; Nội dung, hình thức lấy ý kiến phải phù hợp với nhóm đối tượng đó. - Lấy ý kiến giới chuyên gia, nhà khoa học đối với những vấn đề liên quan đến chuyên môn, nghiệp vụ chuyên sâu. Trong trường hợp này cần tập trung đi vào từng lĩnh vực chuyên môn cụ thể, cần đưa ra các gợi ý giải quyết vấn đề theo nhiều hướng khác nhau để các chuyên gia tư vấn, tranh luận, phản biện. Từ đó, tìm ra hướng giải quyết hợp lý nhất, khả thi nhất cho vấn đề cần lấy ý kiến để thể chế hóa vào dự thảo văn bản. - Lấy ý kiến góp ý của cơ quan tư pháp và các cơ quan, tổ chức có liên quan. - Lấy ý kiến của Cơ quan kiểm soát thủ tục hành chính nếu dự thảo văn bản QPPL liên quan đến thủ tục hành chính (Điều 9 Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 06 tháng 8 năm 2010 của Chính phủ về Kiểm soát thủ tục hành chính, quy định: “Trước khi gửi thẩm định, cơ quan được giao chủ trì soạn thảo phải gửi lấy ý kiến cơ quan, đơn vị kiểm soát thủ tục hành chính”) Mặt khác, cũng cần quy định đối với những dự thảo văn bản bắt buộc phải lấy ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp thì hồ sơ thẩm định phải có Bảng tổng hợp tiếp thu ý kiến góp ý của các cơ quan, tổ chức và đối tượng tác động. Cơ quan thẩm định có thẩm quyền trả hồ sơ và đề nghị cơ quan soạn thảo tổ chức việc lấy ý kiến. Hoặc trong trường hợp nội dung dự thảo còn nhiều ý kiến khác nhau, cơ quan thẩm định được giao thực hiện việc tổ chức lấy ý kiến độc lập hoặc mời chuyên gia tham gia tư vấn, phản biện. Có như vậy mới tránh được tình trạng tổ chức lấy ý kiến nhân dân một cách hình thức, qua loa chiếu lệ như hiện nay. 3.2.4.3 Xác định cụ thể nội dung cần lấy ý kiến Qua việc phân tích thực trạng về việc tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, đối tượng chịu sự tác động của dự thảo văn bản QPPL của HĐND, UBND trên địa bàn thành phố Đà Nẵng cho thấy: Các cơ quan soạn thảo thường chỉ gửi toàn bộ dự thảo đến đối tượng được lấy ý kiến mà gửi kèm văn bản gợi ý nội dung cần lấy ý kiến, cũng như chưa nêu cụ thể những vấn đề còn có nhiều ý kiến chưa thống nhất, nhiều phương án giải quyết cần lựa chọn… để đối tượng được lấy ý kiến có thể xác định được vấn đề cần tập trung nghiên cứu, tìm hiểu để có thể đưa ra ý kiến góp ý chất lượng hơn, khả thi hơn và tập trung hơn. Những bất cập, tồn tại nêu trên một phần do Luật năm 2004 chỉ quy định chung chung là căn cứ vào tính chất và nội dung dự thảo văn bản, cơ quan soạn thảo được quyền quyết định nội dung lấy ý kiến nên đã dẫn đến sự tùy nghi, thậm chí là tùy tiện trong việc xác định phạm vi cần lấy ý kiến. Bên cạnh đó, một phần là do nhận thức và trách nhiệm của cơ quan soạn thảo trong việc triển khai thực hiện. Nhiều cơ quan cho rằng: Đã lấy tổ chức lấy ý kiến thì lấy ý kiến toàn bộ nội dung, hình thức của dự thảo. Chính những lý do trên đã làm cho đối tượng được lấy ý kiến bị động, lúng túng, không biết góp ý nội dung nào nên trả lời dàn trải, không đi vào trọng tâm vấn đề cần lấy ý kiến, nhiều khi chỉ góp ý về câu chữ và hình thức văn bản. Điều này dẫn đến chất lượng của việc góp ý chưa đạt yêu cầu đặt ra, chưa thực sự mang lại hiệu quả. Trên thực tế, văn bản do địa phương ban hành rất đa dạng; mỗi địa phương tùy theo nhu cầu quản lý và các vấn đề phát sinh từ thực tế vào những thời điểm khác nhau sẽ ban hành những văn bản cụ thể khác nhau. Do đó, sẽ không có một khuôn mẫu chung về phạm vi lấy ý kiến cho tất cả các loại văn bản do các địa phương ban hành. Tuy nhiên, pháp luật cũng cần quy định về nguyên tắc chung xác định nội dung cần lấy ý kiến để làm cơ sở cho việc hình thành Bảng thuyết minh những vấn đề cần tập trung cho ý kiến góp ý. Trong phạm vi đề tài, chúng tôi xin nêu một số nguyên tắc xác định nội dung cần lấy ý kiến, cụ thể như sau: - Lấy ý kiến về sự cần thiết ban hành văn bản; đối tượng, phạm vi điều chỉnh; hình thức và thể thức của dự thảo văn bản; - Lấy ý kiến những nội dung chính có liên quan trực tiếp đến các quyền, nghĩa vụ của đối tượng chịu tác động đối với từng dự thảo văn bản thuộc trường hợp bắt buộc phải lấy ý kiến (đã đề cập tại mục 3.2.4.1 nêu trên). Ví dụ: Lấy ý kiến về: Mức thu, phương thức thu các loại quỹ, phí, lệ phí thuộc thẩm quyền quyết định của HĐND thành phố; đối tượng, điều kiện và mức hỗ trợ, trợ cấp đối với đối tượng; chính sách ưu đãi đối với nhà đầu tư; nghĩa vụ của các cơ quan, tổ chức, cá nhân … - Lấy ý kiến về sự ảnh hưởng hoặc tác động của dự thảo văn bản đến các đối tượng hoặc nhóm đối tượng được điều chỉnh trong dự thảo văn bản; - Lấy ý kiến về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật; - Lấy ý kiến dự báo tác động kinh tế - xã hội, nguồn lực tài chính, nhân lực bảo đảm thi hành văn bản, tính khả thi dự thảo văn bản sau khi ban hành, triển khai thực hiện; - Lấy ý kiến những vấn đề còn có ý kiến khác nhau trong quá trình soạn thảo dự thảo văn bản - Các nội dung khác cần lấy ý kiến do thủ cơ quan chủ trì soạn thảo quyết định. Bên cạnh đó, cần quy định các nội dung không tổ chức lấy ý kiến như: - Nội dung đã được quy định cụ thể, chi tiết trong văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên và trong Nghị quyết của HĐND cùng cấp; - Nội dung đã được quy định trong các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia. Ngoài ra, để đảm bảo sự phù hợp giữa đối tượng cần lấy ý kiến với nội dung cần lấy ý kiến, pháp luật cần giao trách nhiệm cho cơ quan chủ trì soạn thảo “khoanh vùng” nhóm đối tượng, lựa chọn những nội dung cần lấy ý kiến và phương thức tổ chức lấy ý kiến cho phù hợp với từng nhóm đối tượng cụ thể. 3.2.4.4 Lựa chọn phương thức, hình thức lấy ý kiến phù hợp với từng nhóm đối tượng được lấy ý kiến: Nghị định số 91/2006/NĐ-CP và Quyết định số 11/2007/QĐ-UBND của UBND thành phố Đà Nẵng đã quy định một số hình thức tổ chức lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tại địa phương như sau: “thông qua các cuộc họp, hội nghị, hội thảo; bằng văn bản; qua các phương tiện thông tin đại chúng của thành phố, trang thông tin điện tử của thành phố, của cơ quan, đơn vị; qua khảo sát, phát phiếu thăm dò tới các đối tượng”. Thực tế tại thành phố Đà Nẵng, đa số các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật chủ yếu được tổ chức lấy ý kiến bằng hình thức cuộc họp, bằng văn bản. Việc lấy ý kiến qua các phương tiện thông tin đại chúng, trang điện tử của thành phố rất hạn chế; việc lấy ý kiến qua các trang điện tử của cơ quan, đơn vị và phát phiếu khảo sát thăm dò tới các đối tượng hầu như không được triển khai thực hiện. Nội dung lấy ý kiến được thực hiện đối với toàn bộ nội dung dự thảo văn bản và chủ yếu là lấy ý kiến của các cơ quan nhà nước có liên quan. Qua khảo sát cho thấy, việc sử dụng hình thức lấy ý kiến rộng rãi tuy chất lượng các ý kiến góp ý không cao bằng việc tổ chức lấy ý kiến chuyên sâu theo lĩnh vực, nhưng các ý kiến góp ý đa dạng, phong phú giúp cho cơ quan soạn thảo có “cái nhìn” khác nhau dưới nhiều góc độ của một vấn đề; Đồng thời, đây là kênh quan trọng để cơ quan nhà nước nhận biết được ý chí, nguyện vọng của các tầng lớp nhân dân và góp phần tuyên truyền, nâng cao nhận thức về pháp luật, ý thức trách nhiệm của công dân. Tuy nhiên, việc lấy ý kiến theo quy mô rộng rãi sẽ tốn kém thời gian và kinh phí. Do đó, hình thức này không thể dùng phổ biến, mà chỉ nên thực hiện đối với những chủ trương chính sách lớn, có liên quan tới quyền và lợi ích của đại bộ phận nhân dân. Đối với hình thức lấy ý kiến thông qua trang thông tin điện tử của thành phố, của cơ quan chủ trì soạn thảo hoặc qua phương tiện thông tin đại chúng chỉ phù hợp với giới trí thức, cán bộ, công chức và một số ít người dân có điều kiện tiếp cận được với Internet và các phương tiện thông tin đại chúng. Đối với hình thức gửi dự thảo để góp ý, tổ chức hội thảo, phát phiếu khảo sát thăm dò nên dành cho việc lấy ý kiến đối với một nhóm đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản hoặc dự thảo có phạm vi, đối tượng điều chỉnh thu hẹp ở một lĩnh vực nhất định. Do đó, để có thể lựa chọn phương thức, hình thức lấy ý kiến phù hợp với từng nhóm đối tượng, cơ quan soạn thảo nên sử dụng đan xen, tổng hợp và linh hoạt các hình thức và phương thức lấy ý kiến. Trên cơ sở căn cứ vào nội dung cần lấy ý kiến và tình hình thực tế, cơ quan soạn thảo lựa chọn một hoặc nhiều hình thức, phương thức để thực hiện việc lấy ý kiến. Việc lấy ý kiến không nhất thiết phải gửi toàn bộ dự thảo cho đối tượng được lấy ý kiến góp ý mà chỉ cần chọn những vấn đề cơ bản, cốt yếu của dự thảo để tham vấn ý kiến của từng nhóm đối tượng. Như vậy, việc lấy ý kiến sẽ dễ triển khai thực hiện hơn, mang tính khả thi hơn, hiệu quả hơn. 3.2.4.5. Xây dựng cơ chế phản biện Trên cơ sở Quyết định số 22/2002/QĐ-TTg ngày 30 tháng 01 năm 2002 của Thủ tướng Chính phủ, UBND thành phố Đà Nẵng đã ban hành Quyết định số 100/2003/QĐ-UB ngày 16 tháng 6 năm 2003 về Quy chế thực hiện nhiệm vụ tư vấn, phản biện và giám định xã hội của Liên hiệp các Hội khoa học và kỹ thuật thành phố Đà Nẵng. Theo đó, Liên hiệp các Hội khoa học và kỹ thuật thực hiện việc tư vấn, phản biện, giám định xã hội đối với các chính sách, chương trình, đề án có tính chất phức tạp, ưu tiên, trọng điểm theo yêu cầu của các Sở, ban, ngành. Tuy nhiên, đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, hoạt động này hầu như chưa được triển khai thực hiện trên thực tế. Do vậy, thành phố cần chú trọng vai trò tư vấn, phản biện của Liên hiệp các Hội khoa học và kỹ thuật, trên cơ sở xây dựng cơ chế phản biện cho dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, giao cho cơ quan tư pháp trong quá trình thẩm định dự thảo văn bản, nếu xét thấy cần thiết thì phối hợp với Liên hiệp các Hội khoa học và kỹ thuật thực hiện việc tư vấn, phản biện đối với dự thảo văn bản. Để phát huy vai trò phản biện, giám định xã hội, Nhà nước cũng cần quy định cụ thể cơ chế phản biện đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Cơ chế này cho phép đánh giá dự thảo một cách khách quan từ nhiều góc độ khác nhau: Tính khoa học và tính thực tiễn; tính hợp pháp và tính hợp lý; tính khả thi và tính ổn định... trước khi trình cơ quan có thẩm quyền ban hành. Cơ chế này được thực hiện thông qua các tổ chức nghiên cứu khoa học, Hội đồng phản biện hoặc cơ quan nghiên cứu độc lập, các trường đại học… và cách thức tổ chức có thể không sắp xếp trước để giảm đi sự lệ thuộc hoặc ảnh hưởng có thể có từ phía cơ quan soạn thảo. Trong thực tiễn, tiếng nói từ phía bên ngoài có thể ảnh hưởng ít nhiều đến một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Thực tế đã chứng minh rằng, sẽ hiệu quả hơn nhiều nếu chúng ta chấp nhận cơ chế phản biện này trong xây dựng pháp luật. 3.2.5. Xây dựng và triển khai có hiệu quả mô hình mở nhằm thu hút sự tham gia chủ động của các tầng lớp nhân dân vào quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tại địa phương: Việc nghiên cứu tìm ra những mô hình, giải pháp để đổi mới hoạt động lấy ý kiến nhân dân là một đòi hỏi mà thực tiễn khách quan đặt ra trong quá trình xây dựng pháp luật. Việc xây dựng các mô hình, giải pháp đổi mới này phải được hình thành trên cơ sở lý thuyết và quan niệm về sự tham gia của nhân dân, chứ không dựa trên quan niệm về lấy ý kiến nhân dân. Vấn đề ở đây là hoạt động lấy ý kiến nhân dân phải hướng tới sự chủ động của người dân, của xã hội đối với hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Khi đó, người dân sẽ không còn thụ động, chờ đợi, tham gia một cách chiếu lệ hoặc chỉ trả lời khi được cơ quan nhà nước hỏi nữa, mà họ sẽ chủ động tham gia vào quy trình lập quy với nhiều vai trò khác nhau: là thành viên Ban soạn thảo, phản biện độc lập, góp ý kiến vào dự thảo..., thậm chí là nguồn sáng kiến pháp luật. Một xã hội chủ động như thế sẽ làm nền tảng cho việc tuân thủ pháp luật nghiêm minh, khắc phục tình trạng phổ biến hiện nay là người dân thường có phàn nàn về chính sách ngay sau khi văn bản pháp luật được ban hành và họ thường lấy đó làm lý do biện minh cho việc không thực thi văn bản. Sự chủ động tham gia của người dân gắn liền với trách nhiệm thông tin và hướng dẫn của nhà nước. Trong đó, sự phản hồi, tiếp thu từ phía cơ quan có trách nhiệm giữ vai trò quan trọng trong việc khuyến khích tính tích cực tham gia của nhân dân. Mô hình này dựa trên nguyên tắc về quyền được thông tin của người dân đối với các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, tất cả các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương đều được đăng tải ở một địa chỉ thích hợp để người dân được biết và tham gia góp ý kiến. Mô hình mở không phụ thuộc nhiều vào ý chí chủ quan của nhà làm luật, không bó hẹp chủ thể tổ chức lấy ý kiến, hình thức lấy ý kiến, mở rộng khả năng cho các cơ quan đứng ra tổ chức thu hút nhân dân tham gia bằng các phương thức thích hợp. Đồng thời, người dân sẽ tự quyết định tham gia vào văn bản nào họ thấy có quyền và lợi ích liên quan hoặc có khả năng góp ý. Mô hình này là sự bổ khuyết cho phương thức lấy ý kiến của các nhóm đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản, các cá nhân, tổ chức hữu quan theo quy định của pháp luật hiện hành. Bởi lẽ, việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân theo kênh truyền thống dù có quy mô lớn đến đâu thì cũng chưa bảo đảm rằng đại đa số nhân dân - những người thực sự quan tâm và có quyền được tham gia vào quá trình xây dựng pháp luật đều được nói lên tiếng nói của mình. Hơn nữa, việc lấy ý kiến nhân dân theo các phương thức tổ chức truyền thống không những vừa tốn kém mà đôi khi còn gây chậm trễ, kém hiệu quả do việc tổ chức phức tạp, tốn nhiều thời gian và công sức cho việc chuẩn bị và triển khai. Trong khi đó, cùng với sự phát triển của công nghệ thông tin, trình độ và khả năng tiếp cận thông tin đa phương tiện của nhân dân ngày càng cao, triển vọng công nghệ thông tin ở nước ta sẽ phát triển mạnh mẽ trong thời gian tới là rất rõ ràng. Ngoài ra, quá trình hội nhập Tổ chức Thương mại thế giới và việc thực thi Hiệp định thương mại Việt - Mỹ, đòi hỏi Việt Nam phải minh bạch hoá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, bảo đảm có sự tham gia của người dân và các bên đối tác ngay từ khâu lập dự kiến chương trình, soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. Việc lấy ý kiến nhân dân bằng kênh mở thông qua việc công bố văn bản trên mạng internet, các phương tiện thông tin đại chúng hoặc các hình thức thích hợp khác để bất cứ ai quan tâm cũng có cơ hội góp ý có thể coi là một giải pháp tương đối triệt để nhằm khắc phục những hạn chế của việc lấy ý kiến nhân dân qua kênh truyền thống. Khác với phương thức tổ chức lấy ý kiến hiện hành, mô hình mở đưa ra các kênh lấy ý kiến đa dạng hơn (bằng văn bản, qua mạng, internet, báo đài, phương tiện thông tin đại chúng...) để cho các đối tượng khác nhau có cơ hội được lựa chọn cách góp ý phù hợp với mình nhất và cũng hiệu quả nhất, nhưng đồng thời cũng khắc phục được việc tổ chức các cuộc họp triền miên, tốn kém không cần thiết mà chưa chắc đã hiệu quả. Mô hình mở tạo cho người dân có khả năng được tham gia vào quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, từ khâu lập dự kiến chương trình, soạn thảo đến xem xét, thông qua văn bản. Người dân cũng có điều kiện thuận lợi trong việc tiếp cận và tìm hiểu văn bản để thực thi văn bản tốt hơn và kịp thời có ý kiến phản hồi lên cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Mô hình mở đòi hỏi cơ chế đăng tải công khai mọi văn bản quy phạm pháp luật trên một địa chỉ tập trung để công chúng biết, có thể tham khảo nếu cần, và đóng góp nếu muốn. Địa chỉ tập trung này có thể là trang thông tin Website của cơ quan soạn thảo. Các phương tiện thông tin đại chúng khác có thể tải các dự thảo này về để tổ chức bình luận, diễn đàn theo cách riêng. Cơ quan soạn thảo tùy theo giai đọan của quy trình mà có thể công bố các dự thảo, hoặc nếu dự thảo chưa hình thành hoặc chưa định hình rõ thì có thể đăng tải thông tin cơ bản về những chính sách mới sẽ ban hành. Đồng thời, cũng ngay tại địa chỉ đó, cơ quan soạn thảo hình thành một diễn đàn trao đổi để mọi ý kiến góp ý, thảo luận và trả lời đều được đăng tải công khai. 3.2.6. Tiếp tục xây dựng củng cố, phát triển đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đủ năng lực và phẩm chất đáp ứng yêu cầu đặt ra Thời gian qua, chính quyền thành phố đã quan tâm củng cố, kiện toàn tổ chức, chăm lo quy hoạch đào tạo, bồi dưỡng nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ nhất là cho những người trực tiếp làm công tác văn bản ở cơ quan tư pháp và pháp chế của các sở, ngành. Đây là đội ngũ trực tiếp tham gia vào quá trình soạn thảo văn bản của địa phương, điều đó cho thấy vị trí, tầm quan trọng của việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác văn bản trong việc tham mưu hoạch định chính sách, pháp luật. Việc nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước, nhất là trong lĩnh vực ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần được tiến hành với nhiều giải pháp đồng bộ, trong đó xây dựng đội ngũ cán bộ công chức làm công tác văn bản giỏi về chuyên môn nghiệp vụ, vững vàng về bản lĩnh chính trị, trong sạch về phẩm chất đạo đức là hết sức quan trọng và cần thiết. Để góp phần xây dựng đội ngũ này, cần quan tâm giải quyết một số vấn đề sau: - Tiếp tục kiện toàn về tổ chức và bổ sung biên chế cho các cơ quan có thẩm quyền trong ban hành văn bản quy phạm pháp luật, cần tiếp tục xây dựng củng cố pháp chế ở các sở, ban ngành. Chất lượng xây dựng văn bản của HĐND và UBND các cấp phụ thuộc rất nhiều vào trình độ, năng lực của đội ngũ cán bộ soạn thảo văn bản từ khâu đề xuất ý tưởng xây dựng văn bản đến soạn thảo, lấy ý kiến, tổng hợp ý kiến, chỉnh lý, thẩm định và trình văn bản cho cơ quan có thẩm quyền ban hành. Như vậy, đảm bảo về số lượng và chất lượng đội ngũ cán bộ tư pháp, cán bộ pháp chế của các cơ quan chuyên môn là cơ sở, tiền đề quan trọng để nâng cao chất lượng công tác ban hành văn bản. - Muốn nâng cao chất lượng của đội ngũ cán bộ pháp chế, cán bộ tư pháp làm công tác văn bản, trước hết phải xây dựng đội ngũ pháp cán bộ pháp chế theo quy định tại Nghị định số 55/2011/NĐ-CP, có trình độ cử nhân Luật trở lên và được bồi dưỡng nghiệp vụ, kỹ năng: Soạn thảo, kiểm tra, rà soát và theo dõi thi hành văn bản quy phạm pháp luật... Nếu triển khai thực hiện có hiệu quả Nghị định số 55/2011/NĐ-CP thì công tác văn bản của địa phương sẽ được nâng cao. 3.2.7. Tăng cường công tác phối hợp trong hoạt động lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và cơ chế ràng buộc trách nhiệm của nhà nước trong việc phản hồi ý kiến góp ý của nhân dân Tại thành phố Đà Nẵng, việc phối hợp trong công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND đã được các cấp lãnh đạo quan tâm chỉ đạo thực hiện và đã đưa lại những kết quả thiết thực. Song nhìn chung sự phối hợp này còn lỏng lẻo, chủ yếu mang tính “thời vụ” trong từng dự thảo. Thực tế cho thấy: các cơ quan liên quan chưa xây dựng được quy chế phối hợp, cũng như chưa có một chương trình, kế hoạch cụ thể nào về vấn đề này và cũng chưa có một cơ chế ràng buộc trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong việc phản hồi ý kiến góp ý của nhân dân. Trong nhiều trường hợp, các ý kiến đóng góp của cơ quan, tổ chức và người dân không được cơ quan soạn thảo tiếp thu một cách nghiêm túc; ít có sự tổng hợp, đánh giá các ý kiến góp ý một cách đầy đủ và công khai; không có diễn đàn nhằm thảo luận, phản biện công khai khi có các ý kiến góp ý khác nhau. Trên thực tế, có trường hợp các cơ quan soạn thảo tự quyết định việc có tiếp thu hay không ý kiến của đối tượng được lấy ý kiến vì không có cơ chế kiểm tra, giám sát. Để khắc phục tình trạng trên, chúng tôi đề xuất một số giải pháp sau: - Cần duy trì củng cố và tăng cường mối quan hệ phối hợp giữa một số cơ quan với nhau có liên quan đến từng khâu của quy trình ban hành văn bản. Ví dụ: Thiết lập quan hệ phối hợp giữa cơ quan tư pháp và cơ quan soạn thảo; theo đó, cơ quan soạn thảo có thể mời cán bộ tư pháp làm công tác văn bản tham gia tư vấn, góp ý ngay từ thời điểm lập kế hoạch soạn thảo văn bản hoặc tham gia Tổ soạn thảo… Để tránh tùy tiện, các mối quan hệ này cần được văn bản hóa thông qua quy chế hoạt động chung hoặc thể hiện cụ thể trong chương trình, kế hoạch hoạt động của từng đơn vị. Quy chế hoạt động này có thể được xây dựng giữa hai hoặc một nhóm cơ quan liên quan tùy theo quan hệ cụ thể trong từng khâu của quy trình ban hành văn bản. - Phải xây dựng cơ chế ràng buộc trách nhiệm của cơ quan nhà nước và cơ chế phản hồi đối với các ý kiến đã được góp ý. Hiện nay, đối với việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại địa phương, pháp luật hiện hành chưa quy định việc phản hồi ý kiến góp ý của các cơ quan, tổ chức và nhân dân. Trong khi đó, nhà nước vốn mang sẵn trong mình ít nhiều bản tính "quan liêu", ngay cả khi đó là nhà nước tiến bộ và phát triển nên các cơ quan Nhà nước thường không những chỉ bị giới hạn về sự nhạy cảm thực tiễn mà còn có tâm lý tự vệ của "người gác cổng", luôn muốn "tuyệt đối hoá" sự an toàn của xã hội. Ngoài ra, quá trình xây dựng văn bản còn bị chi phối bởi ý chí chủ quan của cơ quan soạn thảo lẫn cơ quan ban hành văn bản. Bởi vậy, sự tham gia của các đối tượng được lấy ý kiến góp ý sẽ góp phần bảo đảm sự cân bằng và khách quan trong việc xây dựng pháp luật, do đó cần quy định về cơ chế ràng buộc trách nhiệm của cơ quan nhà nước và phản hồi ý kiến của cơ quan nhà nước đối với các ý kiến góp ý, cụ thể là: có bảo vệ và có phản biện; có nêu vấn đề và phản bác vấn đề; có vai trò của quản lý và bị quản lý; có quyền tự do của cá nhân và trật tự công cộng; có lợi ích cá nhân và an ninh cộng đồng... Khâu phản hồi ý kiến nhân dân là một thủ tục quan trọng thể hiện tính dân chủ, minh bạch trong hoạt động của cơ quan nhà nước, đồng thời, thể hiện mối quan hệ thông tin hai chiều giữa người hỏi và người tư vấn, góp ý. Phản hồi không dừng lại ở việc cơ quan chức năng thông tin lại hoặc phúc đáp cho các đối tượng được lấy ý kiến về việc tập hợp, tổng hợp và tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật sau khi kết thúc đợt lấy ý kiến nhân dân, mà quan trọng hơn là giải thích lý do của việc tiếp thu hay không tiếp thu đó. Văn bản phản hồi ý kiến phải được công khai trên Internet và các phương tiện thông tin đại chúng, ít nhất là trên địa chỉ đã công bố văn bản để lấy ý kiến. Văn bản phản hồi của cơ quan soạn thảo phải đầy đủ, kịp thời, nêu rõ việc tiếp thu hay không tiếp thu ý kiến của nhân dân và phải có căn cứ, lý lẽ hợp lý, đảm bảo hài hoà lợi ích của các nhóm lợi ích trong xã hội cũng như các yêu cầu về phát triển kinh tế - xã hội của thành phố. 3.2.8. Cần có sự đầu tư hợp lý về kinh phí để đảm bảo phục vụ tốt cho hoạt động tổ chức lấy ý kiến góp ý của nhân dân đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Để triển khai Thông tư liên tịch số 09/2007/TTLT-BTP-BTC, UBND thành phố đã ban hành Quyết định số 50/2008/QĐ-UBND quy định cụ thể về kinh phí xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tại địa phương, trong đó có quy định cụ thể về kinh phí cho việc xây dựng đề cương, soạn thảo, lấy ý kiến góp ý bằng bản, góp ý tại các cuộc họp hội thảo, lấy ý kiến theo phiếu điều tra, lấy ý kiến thẩm định. Tuy nhiên, tổng kinh phí cho tất cả các công đoạn trên trong quá trình xây dựng một dự thảo quyết định cấp thành phố tối đa là 7.000.000đ/văn bản phức tạp, 5.000.000đ/văn bản đơn giản; cấp huyện tối đa là 5.000.000đ/văn bản phức tạp, 3.000.000 đ/văn bản đơn giản; cấp xã là 3.000.000đ/văn bản phức tạp và 1.500.000đ/văn bản đơn giản. Với quy định pháp luật hiện hành thì các công đoạn khác trong quá trình xây dựng soạn thảo văn bản đã chiếm gần hết số kinh phí được cấp. Như vậy, tổ chức triển khai lấy ý kiến (nếu có) thì cũng chỉ giới hạn trong một số đối tượng nhất định, mà chủ yếu là các cơ quan, tổ chức có liên quan. Điều này dẫn đến tình trạng cơ quan có thẩm quyền không tổ chức việc lấy ý kiến hoặc tổ chức một cách hình thức để đối phó với quy trình ban hành văn bản đã được pháp luật quy định. Để công tác tổ chức lấy ý kiến đạt được hiệu quả như mong muốn, ngoài những giải pháp nêu trên cần quan tâm đến các điều kiện hỗ trợ cho hoạt động lấy ý kiến, cụ thể: Trung ương cần có sự điều chỉnh quy định về kinh phí hỗ trợ cho công tác ban hành văn bản tại địa phương, trong đó có kinh phí cho việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân, nhất là trong trường hợp cần lấy ý kiến đối với những dự thảo văn bản phức tạp liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, ảnh hưởng lớn đến nhiều tầng lớp trong xã hội. Công tác ban hành văn bản cần được coi là một trong những nội dung trọng tâm của chương trình cải cách thể chế hành chính nhà nước. Để thực hiện được điều này cần có sự đầu tư về mọi mặt đặc biệt là đầu tư về kinh phí vì nếu thiếu sự đầu tư này thì xem như khó thực hiện việc đổi mới đã đề ra. Tạo cơ chế hỗ trợ kinh phí phục vụ việc lấy ý kiến. Cơ chế này sẽ giúp cơ quan soạn thảo, cơ quan có trách nhiệm tổ chức lấy ý kiến chủ động về kinh phí để thực hiện tốt các quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Ngoài ra, chính quyền thành phố cũng cần quan tâm đầu tư cơ sở vật chất, trang thiết bị làm việc phù hợp để hỗ trợ cho công tác văn bản nói chung và công tác lấy ý kiến của đối tượng chịu tác động trực tiếp của văn bản nói riêng. 3.2.9. Giải pháp về kỹ thuật lập quy của HĐND, UBND các cấp Như đã đề cập tại chương II về thực trạng ban hành văn bản quy phạm của HĐND các cấp, theo đó, hiện nay văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân thể hiện dưới hình thức nghị quyết lại có nội dung như một biên bản kỳ họp Hội đồng nhân dân với cách diễn đạt phổ biến là: “Thông qua nội dung Tờ trình số … của Ủy ban nhân dân … giao Ủy ban nhân dân quy định cụ thể …” hoặc là: “Thống nhất với Báo cáo/Tờ trình … Ủy ban nhân dân có trách nhiệm quy định cụ thể …”. Để khắc phục tình trạng này, cần thiết phải thay đổi cách thức soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân. Theo đó, nghị quyết Hội đồng nhân dân phải quy định cụ thể những chủ trương, biện pháp quan trọng ngay trong văn bản và có hiệu lực pháp lý để cơ quan nhà nước, tổ chức, công dân thực hiện mà không cần UBND phải ra quyết định. Việc áp dụng trực tiếp các quy định của nghị quyết Hội đồng nhân dân thay cho cách áp dụng gián tiếp (chờ quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân) sẽ thể hiện rõ nét tính chất quyền lực của cơ quan dân cử địa phương. Và với việc diễn đạt cụ thể, rõ ràng chủ trương, biện pháp mà Hội đồng nhân dân có quyền quyết định theo quy định của luật, việc lấy ý kiến đối với dự thảo văn bản sẽ không còn tình trạng tham gia góp ý hình thức, thể thức văn bản như đa số dự thảo nghị quyết hiện nay. 3.3. Một số kiến nghị Từ thực trạng công tác lấy ý kiến góp ý dự thảo của nhân dân, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tại thành phố Đà Nẵng, chúng tôi mạnh dạn đưa ra một số kiến nghị sau: 3.3.1. Kiến nghị với Quốc hội Kiến nghị Quốc hội chỉ đạo Chính phủ cần sớm đánh giá tổng kết 5 năm việc thi hành Luật năm 2004 để sửa đổi, bổ sung thay thế hoặc hợp nhất với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 cho phù hợp với tình hình hiện nay. Trong đó, đề nghị nghiên cứu xem xét, sửa đổi, bổ sung một số vấn đề liên quan đến công tác soạn thảo văn bản được quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND, cụ thể như sau: Thứ nhất, Quy định cơ quan chủ trì soạn thảo phải có trách nhiệm tạo điều kiện để các cơ quan, tổ chức và nhân dân tham gia góp ý kiến đối với dự thảo văn bản, đồng thời phải tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản. Vấn đề này đã được Luật năm 2004 quy định nhưng chỉ dừng ở việc quy định chung chung. Do đó, Luật (sửa đổi, bổ sung) cần phải quy định việc tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu tác động là thủ tục bắt buộc trong quy trình xây dựng văn bản. Đồng thời, cần phải quy định cơ chế kiểm tra, giám sát và chế tài như: Cơ quan thẩm định không tiếp nhận hồ sơ thẩm định nếu không có bảng tổng hợp tiếp thu ý kiến của nhân dân, đối tượng chịu tác động của văn bản hoặc xem là vi phạm thủ tục, không công nhận hiệu lực pháp lý của văn bản... Thứ hai, cần phát triển Điều 4 của Luật năm 2004 thành một chương, hoặc một mục, trong đó quy định cụ thể, chi tiết về các vấn đề như: Nguyên tắc dân chủ, công khai, minh bạch trong việc xây dựng pháp luật; quyền và nghĩa vụ của công dân, cơ quan, tổ chức trong việc tham gia góp ý kiến xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; trách nhiệm tiếp thu, giải trình, phản hồi ý kiến góp ý của cơ quan chủ trì soạn thảo; cơ chế kiểm tra, giám sát và chế tài để xử lý vi phạm; quy trình lấy ý kiến và thời gian cụ thể của từng công đoạn của quy trình... Theo đó, cần làm rõ vai trò, trách nhiệm cũng như quy trình tổ chức lấy ý kiến của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể trong việc tham gia góp ý, phản biện đối với dự thảo VBQPPL có tác động trực tiếp đến quyền và nghĩa vụ của các thành viên Mặt trận. Thứ ba, pháp luật cần quy định bắt buộc đăng tải dự thảo văn bản trên mạng Internet để công khai minh bạch lấy ý kiến rộng rãi như cam kết của Việt Nam khi gia nhập WTO. Cần sửa đổi Luật năm 2004 theo hướng quy định cụ thể những nội dung dự thảo văn bản sau đây phải được lấy ý kiến nhân dân như: Quy định về thu, quản lý, sử dụng các loại quỹ, các khoản đầu tư, các khoản huy động nhân dân đóng góp, mức đóng góp huy động vốn của nhân dân; quy định về đối tượng, mức thu các loại phí, lệ phí, thuế và nghĩa vụ tài chính khác theo quy định của pháp luật; quy định về chính sách quản lý đất đai, chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, giải phóng mặt bằng, môi trường và quy hoạch, đầu tư xây dựng nhà ở, các công trình công cộng; quy định trợ cấp cho đối tượng chính sách, đối tượng xã hội khác; quy định các chính sách liên quan đến ưu đãi, hỗ trợ; quy định liên quan đến cải cách thủ tục hành chính; những quy định ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống, sinh hoạt của nhân dân mà chưa có hoặc đã có văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên điều chỉnh nhưng giao cho địa phương quy định chi tiết và hướng dẫn cụ thể… Thứ tư, cần quy định khi xây dựng dự thảo văn bản để thay thế, sửa đổi, bổ sung văn bản đã ban hành trước đó thì cơ quan soạn thảo phải tổ chức tổng kết việc thi hành văn bản đã ban hành trước đó. Việc tổng kết thi hành văn bản phải được xem là khâu quan trọng trong quy trình soạn thảo văn bản, là tiền đề để hình thành các quy định trong dự thảo văn bản mới. Từ báo cáo của các cơ quan, đơn vị có liên quan, cơ quan soạn thảo đánh giá được những quy định nào đã triển khai thực hiện nhưng chưa đạt hiệu quả, những vướng mắc, khó khăn phát sinh trong quá trình thực hiện, những đề xuất, giải pháp, kiến nghị ... Những nội dung này góp phần quan trọng giúp cơ quan chủ trì soạn thảo định hướng xây dựng các quy định mới thay thế, sửa đổi, bổ sung nhằm bảo đảm tính hợp pháp, tính khả thi và tính hợp lý của văn bản. 3.3.2. Kiến nghị với Chính phủ Thứ nhất, Để nâng cao chất lượng soạn thảo văn bản nói chung và công tác lấy ý kiến đối tượng tác động của văn bản nói riêng, trước hết cần phải xây dựng đội ngũ cán bộ pháp chế, cán bộ tư pháp làm công tác văn bản có đủ năng lực, trình độ chuyên môn và có phẩm chất đạo đức. Muốn vậy, Chính phủ cần sớm chỉ đạo Bộ Tư pháp và Bộ Nội vụ ban hành Thông tư liên tịch hướng dẫn thực hiện Nghị định số 55/2011/NĐ-CP ngày 04 tháng 07 năm 2011 của Chính phủ Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của tổ chức pháp chế (thay thế Nghị định số 122/2004/NĐ-CP ngày 18 tháng 5 năm 2004 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức pháp chế ở các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và doanh nghiệp nhà nước). Theo đó, 14 cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh/thành phố phải sớm thành lập Phòng Pháp chế với số lượng cán bộ ít nhất là 03 biên chế. Cán bộ pháp chế phải đạt trình độ cử nhân Luật trở lên và được bồi dưỡng nghiệp vụ, kỹ năng: Soạn thảo, kiểm tra, rà soát và theo dõi thi hành văn bản quy phạm pháp luật. Việc sớm hướng dẫn triển khai thực hiện Nghị định số 55/2011/NĐ-CP sẽ giúp nâng cao chất lượng xây dựng và ban hành văn bản của địa phương. Thứ hai, Chính phủ cần có sự chỉ đạo Bộ Tài chính để điều chỉnh quy định về kinh phí hỗ trợ cho công tác ban hành văn bản tại địa phương tại Thông tư liên tịch số 09/2007/TTLT-BTP-BTC cho phù hợp với tình hình thực tế triển khai tại các địa phương. Theo đó, mức chi cho công tác xây dựng văn bản phải đủ để bảo đảm thực hiện các quy trình soạn thảo văn bản. Đồng thời, phải bảo đảm kinh phí cho việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân, lấy ý kiến của chuyên gia, nhà khoa học trong những trường hợp theo quy định cần phải tổ chức lấy ý kiến. Đây chính là cơ sở quan trọng để cơ quan chủ trì soạn thảo chủ động về nguồn kinh phí khi xây dựng kế hoạch soạn thảo văn bản và thực hiện đúng quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. 3.3.3. Kiến nghị Bộ Tư pháp Tại nội dung Chương II đã đề cập đến vấn đề hạn chế trong kỹ thuật lập quy của HĐND, UBND các cấp mà cụ thể là Nghị quyết của HĐND thường được diễn đạt phổ biến là “Thông qua nội dung Tờ trình số … của Ủy ban nhân dân … giao Ủy ban nhân dân quy định cụ thể …” hoặc là: “Thống nhất với Báo cáo/Tờ trình … Ủy ban nhân dân có trách nhiệm quy định cụ thể …”. Do đó, để hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND được nâng cao chất lượng, giải quyết hạn chế trong kỹ thuật lập quy của HĐND các cấp, tránh tình trạng văn bản HĐND sau khi ban hành phải chờ văn bản của UBND ban hành mới được triển khai trên thực tế, đề nghị Bộ Tư pháp cần ban hành văn bản hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật, theo đó cần có hướng dẫn cụ thể về thể thức và cách trình bày văn bản đối với văn bản của HĐND, UBND các cấp; cần quy định đối với những nội dung đã được phân cấp về thẩm quyền cho HĐND quyết định thì văn bản quy phạm pháp luật của HĐND phải quy định trực tiếp, cụ thể những nội dung này. Tại điểm d khoản 3 Điều 1 Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 02 năm 2010 của Chính phủ Sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP đã quy định trách nhiệm của Bộ Tư pháp “Chủ trì, phối hợp với Bộ Nội vụ hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật; Bộ Nội vụ hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính”. Hiện nay, Bộ Nội vụ đã ban hành Thông tư số 01/2011/TT-BNV ngày 19/01/2011 Hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính. Do đó, Bộ Tư pháp cần sớm ban hành Thông tư hướng dẫn về thể thức kỹ thuật trình bày đối với văn bản quy phạm pháp luật nói chung và của HĐND, UBND các cấp nói riêng để các địa phương thuận tiện trong việc triển khai áp dụng trên thực tế. 3.3.4. Kiến nghị với UBND thành phố Đà Nẵng Đề nghị UBND thành phố cần tăng cường chỉ đạo các cơ quan chuyên môn thuộc UBND thành phố trong việc nâng cao chất lượng của hoạt động lấy ý kiến nhân dân trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản tại địa phương, cụ thể như sau: Thứ nhất, triển khai thí điểm việc lấy ý kiến góp ý dự thảo VBQPPL theo mô hình mở nhằm thu hút sự tham gia chủ động của các tầng lớp nhân dân vào quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn thành phố. Trên cơ sở triển khai thí điểm sẽ đánh giá hiệu quả hoạt động của mô hình này nhằm nhân rộng các địa phương khác. Thứ hai, hiện tại thành phố đã có Quyết định số 11/2007/QĐ-UBND về trình tự thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND, trong đó đã có quy định về hoạt động lấy ý kiến đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, tuy nhiên quy định về hoạt động lấy ý kiến nhân dân còn chung chung chưa cụ thể, do đó đề nghị UBND thành phố cần chỉ đạo xây dựng và ban hành văn bản quy định cụ thể về quy trình hoạt động tổ chức lấy ý kiến nhân dân, trong đó cần quy định cụ thể về những dự thảo văn bản thuộc trường hợp phải tổ chức lấy ý kiến, đối tượng cần lấy ý kiến, nội dung cần lấy ý kiến, phương thức, hình thức lấy ý kiến, cơ chế phản biện và trách nhiệm phối hợp của từng cơ quan: soạn thảo, thẩm định … trong việc tiếp thu ý kiến góp ý đối với dự thảo văn bản như đã đề cập ở phần giải pháp. Đồng thời giao trách nhiệm cho cơ quan tư pháp của từng cấp trong việc tổ chức tuyên truyền về hoạt động lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của thành phố, qua đó làm chuyển biến, thay đổi nhận thức không chỉ của cơ quan trực tiếp soạn thảo mà còn làm thay đổi nhận thức của người dân đối với hoạt động xây dựng và ban hành văn bản tại địa phương./. KẾT LUẬN Trong phạm vi nghiên cứu của Đề tài, Sở Tư pháp đã tổ chức phân tích, tổng kết đánh giá thực trạng hoạt động lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn thành phố Đà Nẵng. Từ lý luận và thực tiễn, Sở Tư pháp khẳng định việc lấy ý kiến của nhân dân, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là rất cần thiết nhằm bảo đảm tính hợp pháp, tính khả thi và tính hợp lý của dự thảo văn bản khi áp dụng vào đời sống xã hội. Việc lấy ý kiến của đối tượng tác động góp phần bảo đảm quyền của người dân trong việc tham gia quản lý nhà nước thông qua hoạch định chính sách và xây dựng pháp luật. Theo đó, người dân được tham gia ý kiến nhằm bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của mình. Từ thực trạng hoạt động lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tại thành phố Đà Nẵng, Sở Tư pháp cũng đã mạnh dạn đề ra các giải pháp và kiến nghị nhằm góp phần giúp các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đánh giá được thực trạng ban hành văn bản ở địa phương và tìm kiếm các giải pháp hữu hiệu nhất để tiếp tục điều chỉnh và hoàn thiện hệ thống văn bản có liên quan đến hoạt động lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp./. Theo báo cáo kiểm tra văn bản của UBND thành phố từ năm 2005 đến 2010 và Báo cáo tổng kết 05 năm thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL của UBND thành phố Đà Nẵng |
