Bài tập phân tích chính sách nông nghiệp năm 2024

Để đáp ứng yêu cầu giảng dạy, nghiên cứu và học tập của giáo viên, sinh viên chuyên ngành Kinh tế nông nghiệp và phát triền nông thôn, góp phần phục vụ nghiên cứu, ứng dụng của cán bộ chỉ đạo và quản lý trong lĩnh vực nông nghiệp, phát triển nông thôn trong giai đoạn mới. Chúng tôi cho xuất bản cuốn “Giáo trình Phân tích chính sách nông nghiệp, nông thôn”.

Chủ đề

Giáo trình Phân tích chính sách nông nghiệp, nông thôn

Nhà xuất bản

NXB Thống kê

Tài liệu tham khảo

1. Chính sách nông nghiệp trong các nước đang phát triển. Frank Ellis. Nhà xuất bản Nông nghiệp. 1995.; 2. Phương pháp phân tích chính sách và kinh tế trong nông nghiệp. Tổ chức Lương nông Liên Hợp Quốc và Vụ nông lâm ngư nghiệp UBKHNN - 1993.; 3. Ảnh hưỏng của chính sách nông nghiệp: Kinh nghiệm các nước Châu Á và Đông Âu. Những gợi ý đối vói Việt Nam UBKHNN. 1991.; 4. Phân tích chính sách nông nghiệp nông thôn - Ngô Đức Cát chủ biên. Nhà xuất bản Nông nghiệp. 1996.; 5. Nguyên lý cơ bản về&#...

Nội dung Text: Bài Giảng Phân tích chính sách Nông nghiệp

1. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO ĐẠI HỌC HUẾ TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ -- Bài giảng PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP TS. PHAN VĂN HOÀ [email protected] Huế, 2011 i
2. TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................................................................................................................. IV CHƢƠNG 1 CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP ......................................................................................................... 1 1.1. KHÁI NIỆM VÀ PHÂN LOẠI CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP ......................................................................... 1 1.1.1. TẦM QUAN TRỌNG CỦA CHÍNH SÁCH ................................................................................................... 1 1.1.2. KHÁI NIỆM, VAI TRÒ, MỤC TIÊU, RÀNG BUỘC VÀ CÔNG CỤ CỦA CHÍNH SÁCH ........................... 1 1.1.3. PHÂN LOẠI CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP .............................................................................................. 5 1.2 TỔ CHỨC XÂY DỰNG VÀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP ....................................................... 6 1.2.1 HỆ THỐNG TỔ CHỨC XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP ......................................................... 6 1.2.2. CÁC BƢỚC TIẾN HÀNH XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP ..................................................... 7 1.2.3 HỆ THỐNG TỔ CHỨC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP ....................................................... 9 1.2.4. QUÁ TRÌNH TỔ CHỨC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH ................................................................................. 9 1.3. ĐỐI TƢỢNG VÀ PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU MÔN HỌC ....................................................................... 11 1.3.1. ĐỐI TƢỢNG NGHIÊN CỨU CỦA MÔN HỌC ......................................................................................... 11 1.3.2. PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU CỦA MÔN HỌC ................................................................................... 11 CHƢƠNG 2 PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP ................................................................................ 13 2.1 KHÁI NIỆM PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH .......................................................................................................... 13 2.1.1 Tầm quan trọng của phân tích chính sách ................................................................................................... 13 2.1.2 Khái niệm và đặc trƣng của phân tích chính sách ....................................................................................... 13 2.2. QUÁ TRÌNH PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH ......................................................................................................... 14 2.2.1. CÁC CÁCH TIẾP CẬN TRONG PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH ................................................................... 14 2.2.2. QUÁ TRÌNH PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP ...................................................................... 15 2.3 PHƢƠNG PHÁP PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH.................................................................................................... 17 CHƢƠNG 3 PHÂN TÍCH PHÚC LỢI KINH ĐIỂN ............................................................................................ 18 3.1. PHÂN TÍCH CÁC CHÍNH SÁCH TÁC ĐỘNG TĂNG TRƢỞNG KINH TẾ ................................................... 18 3.1.1. Trƣờng hợp chi phí cá nhân thấp hơn chi phí xã hội ................................................................................. 18 3.1.2. Trƣờng hợp chi phí cá nhân lớn hơn chi phí xã hội ................................................................................... 20 3.1.3. Trƣờng hợp lợi ích cá nhân nhỏ hơn lợi ích xã hội .................................................................................... 20 3.1.4. Trƣờng hợp lợi ích cá nhân lớn hơn lợi ích xã hội ..................................................................................... 21 3.1.5. Trƣờng hợp hàng hóa công cộng ............................................................................................................... 23 3.1.6. Trƣờng hợp gia nhập WTO thực hiện tự do hoá thƣơng mại ..................................................................... 24 3.2 PHÂN TÍCH CÁC CHÍNH SÁCH TÁC ĐỘNG LÀM GIẢM KINH TẾ ............................................................. 25 3.2.1 Trƣờng hợp chính sách sản xuất, tiêu dùng theo kiểu pháp lệnh ......................................................... 25 3.2.2. Trƣờng hợp chính sách trợ giá mà không kiểm soát sản xuất .................................................................... 27 3.2.3. Trƣờng hợp chính sách trợ giá đầu vào trong sản xuất nông nghiệp ......................................................... 28 3.2.4. Trƣờng hợp chính sách đánh thuế nhập khẩu ............................................................................................ 29 3.2.5. Độc quyền bán ............................................................................................................................................ 30 3.2.6. Độc quyền mua. .......................................................................................................................................... 30 CHƢƠNG 4 MA TRẬN PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH - PAM ............................................................................. 32 4.1 KHÁI NIỆM VÀ NỘI DUNG PAM ..................................................................................................................... 32 4.2. CÁC CHỈ SỐ ....................................................................................................................................................... 33 4.2.1. Tỷ lệ chi phí cá nhân - PCR. ....................................................................................................................... 33 4.2.2. Hệ số chi phí tài nguyên/nguồn lực trong nƣớc - DRC .............................................................................. 34 4.2.3. Kết hợp PCR và DRC ................................................................................................................................. 36 4.2.4. Hệ số bảo hộ danh nghĩa - NPC ................................................................................................................. 36 4.2.5. Tỷ lệ bảo hộ hữu hiệu - ERP. ...................................................................................................................... 36 4.2.6. Hệ số sinh lời - PC : ................................................................................................................................... 37 4.3. MỘT SỐ VÍ DỤ TÍNH GIÁ XÃ HỘI CỦA CÁC YẾU TỐ ĐẦU VÀO. ............................................................. 37 4.3.1. Nhập khẩu phân bón hóa học ..................................................................................................................... 37 4.3.2. Xuất khẩu cà phê. ....................................................................................................................................... 38 4.3.3. Tính giá xã hội của tiền lƣơng .................................................................................................................... 38 4.3.4. Tính giá bóng của vốn cố định. .................................................................................................................. 38 CHƢƠNG 5. CÁC CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP CHỦ YẾU ............................................................................... 39 ii
3. 5.1. CHÍNH SÁCH ĐẤT ĐAI .................................................................................................................................... 39 5.1.1. Mục tiêu của chính sách đất đai ................................................................................................................. 39 5.1.2. Nội dung cơ bản của chính sách đất đai..................................................................................................... 39 5.1.3. Tác động của chính sách đất đai ................................................................................................................ 41 5.1.4. Một số vấn đề đặt ra đối với chính sách đất đai ......................................................................................... 41 5.2. CHÍNH SÁCH VỐN, TÍN DỤNG TRONG NÔNG NGHIỆP............................................................................. 41 5.2.1. Mục tiêu của chính sách vốn, tín dụng trong nông nghiệp ......................................................................... 41 5.2.2. Nội dung chủ yếu của chính sách vốn, tín dụng trong nông nghiệp ........................................................... 42 5.2.3. Tác động của chính sách vốn, tín dụng đối với phát triển nông nghiệp ..................................................... 43 5.2.4. Một số vấn đề đặt ra đối với chính sách vốn, tín dụng trong nông nghiệp ................................................. 43 5.3. CHÍNH SÁCH GIÁ CẢ TRONG NÔNG NGHIỆP ............................................................................................ 43 5.3.1. Mục tiêu của chính sách giá cả trong nông nghiệp .................................................................................... 43 5.3.2. Nội dung của chính sách giá cả trong nông nghiệp ................................................................................... 43 5.3.3. Tác động của chính sách giá cả trong nông nghiệp ................................................................................... 44 5.4. CHÍNH SÁCH KHOA HỌC - CÔNG NGHỆ ..................................................................................................... 45 5.4.1. Mục tiêu của chính sách khoa học - công nghệ .......................................................................................... 45 5.4.2. Nội dung của chính sách khoa học công nghệ ............................................................................................ 45 5.4.3. Tác động của chính sách khoa học công nghệ ........................................................................................... 45 5.4.4. Một số vấn đề đặt ra đối với chính sách khoa học công nghệ .................................................................... 46 5.5. CHÍNH SÁCH MARKETING ............................................................................................................................ 46 5.5.1. Mục tiêu của chính sách marketing ............................................................................................................ 46 5.5.2. Nội dung và những tác động của chính sách marketing trong nông nghiệp .............................................. 46 -6. PHÂN TÍCH TÌNH HUỐNG ................................................................................................................... 47 6.1. TÌNH HUỐNG HỘI NHẬP KINH TẾ QUỐC TẾ, GIA NHẬP WTO VÀ THỰC HIỆN TỰ DO HOÁ THƢƠNG MẠI .......... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. 6.2. TÌNH HUỐNG SỬ DỤNG VÀ PHÂN BỔ NGUỒN TÀI NGUYÊN HỢP LÝ, TRƢỜNG HỢP NHÀ MÁY LỌC HOÁ DẦU DUNG QUỐC, QUẢNG NGÃI ............................................................................................. ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. 6.3. TÌNH HUỐNG CHÍNH SÁCH THUẾ VAT ............................................................ ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. 6.4. TÌNH HUỐNG CHÍNH SÁCH ĐÀO TẠO HIỆN NAY ............................................... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. 6.5. TÌNH HUỐNG CHÍNH SÁCH LƢƠNG LAO ĐỘNG ................................................. ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. iii
4. TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Giáo trình Phân tích chính sách nông nghiệp, nông thôn. PGS. TS. Ngô Đức Cát, Nxb Thống kê, Hà nội, 2001. 2. Giáo trình Phân tích chính sách nông nghiệp, nông thôn. PGS. TS. Ngô Đức Cát, Nxb Nông nghiệp, Hà nội, 1996. 3. Chính sách nông nghiệp trong các nƣớc đang phát triển. Frank Ellis, Cambridge University Press, TS. Phạm Thị Mỹ Dung dịch, Nxb Nông nghiệp, Hà nội, 1995. 4. Phƣơng pháp phân tích chính sách kinh tế trong nông nghiệp, FAO và UBKH Nhà nƣớc, 1993. 5. Chính sách kinh tế và vai trò của nó đối với phát triển kinh tế nông nghiệp, nông thôn Việt Nam. TS. Nguyễn Văn Bích, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà nội, 1996. 6. Giáo trình chính sách kinh tế - xã hội. TS. Đoàn Thị Thu Hà, Nxb Khoa học và Kỹ thuật, Hà nội, 2000. 7. Agricultural Management Economics - Activity Analysis and Decision Making. Allan N. Rae, Cab International Press, 1994. 8. Giáo trình chính sách trong quản lý kinh tế - xã hội. GS. TS. Đỗ Hoàng Toàn, Nxb Khoa học và Kỹ thuật, Hà nội, 1998. 9. Các chính sách kinh tế trên thế giới. MBA. Nguyễn Tiến Hùng, Nxb Thống kê, 1997. 10. Chính sách tiền lƣơng mới. Nxb Lao động, 2002. 11. Chính sách cơ cấu vùng, kinh nghiệm quốc tế và sự vận dụng ở Việt Nam. Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1996. 12. Chiến lƣợc giá bảo hộ nông dân. Nguyễn Tiến Thoả, Hà Nội, 1992. 13. Nguyên lý kinh tế nông nghiệp. David Colman and Trevor Young, Cambridge University Press, Lê Ngọc Dƣơng dịch, Nxb Nông nghiệp, 1994. 14. Kinh tế Nông nghiệp. TS. Vũ Đình thắng, Nxb Nông nghiệp, Hà Nội, 1996. 15. Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc các khoá. 16. Công báo. 17. Tạp chí kinh tế trong nƣớc, tạp chí nông nghiệp nông thôn. 18. Tài liệu dƣới dạng file điện tử và internet iv
5. CHƢƠNG 1 CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP 1.1. KHÁI NIỆM VÀ PHÂN LOẠI CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP 1.1.1. TẦM QUAN TRỌNG CỦA CHÍNH SÁCH - Trong nền kinh tế thị trƣờng phát triển nhƣ hiện nay, nguy cơ diễn ra những thất bại của thị trƣờng là rất lớn. Nhằm tránh những tổn thất này cần có sự định hƣớng của Nhà nƣớc, đó là những chính sách mà Nhà nƣớc sử dụng. - Phát triển đất nƣớc hiện nay là sự phát triển nhiều lĩnh vực với quan hệ mật thiết nhau trong sự phát triển bền vững. Một đất nƣớc phát triển đó là đất nƣớc có nền kinh tế phát triển, chính trị - xã hội ổn định và môi trƣờng đƣợc bảo vệ. Chính sách của Nhà nƣớc giữ vai trò quan trọng trong việc hƣớng đến mục tiêu trên. - Nông nghiệp là ngành sản xuất ra nông sản phẩm đáp ứng nhu cầu thiết yếu cho toàn xã hội. Ổn định nông nghiệp là cơ sở quan trọng thực hiện ổn định vĩ mô của đất nƣớc. - Nông sản là sản phẩm đầu tiên của chuỗi hàng lấy nông sản đó làm nguyên liệu. Vì thế, nông nghiệp phát triển kéo theo phát triển hệ thống ngành hàng liên quan, góp phần tăng giá trị hàng hóa, giải quyết việc làm và tăng thu nhập, tăng trƣởng kinh tế. - Sản xuất nông nghiệp còn phụ thuộc nhiều vào điều kiện tự nhiên nên thƣờng gặp nhiều rủi ro, thu nhập thấp, trình độ dân trí không cao nên khả năng tiếp cận với kinh tế thị trƣờng kém và hiện nay nghèo đói vẫn là một thách thức ở nhiều vùng nông thôn. Chính phủ muốn phát triển kinh tế đất nƣớc thì phải từng bƣớc nâng cao mức sống cho ngƣời dân, đặc biệt là những ngƣời sống bằng nghề nông. 1.1.2. KHÁI NIỆM, VAI TRÒ, MỤC TIÊU, RÀNG BUỘC VÀ CÔNG CỤ CỦA CHÍNH SÁCH 1.1.2.1 Khái niệm chính sách - Khái niệm chính sách: Cho đến nay, có nhiều khái niệm khác nhau về "chính sách" nói chung và "chính sách nông nghiệp" nói riêng: + Theo Frank Ellis: "Chính sách đƣợc xác định nhƣ là đƣờng lối hành động mà Chính phủ lựa chọn đối với một lĩnh vực của nền kinh tế, kể cả các mục tiêu mà Chính phủ tìm kiếm và sự lựa chọn các phƣơng pháp để theo đuổi các mục tiêu đó".1 + Theo GS. PTS. Đỗ Hoàng Toàn: "Chính sách quản lý nói chung, chính sách kinh tế - xã hội nói riêng là tổng thể các quan điểm, các chuẩn mực, các biện pháp, các thủ thuật mà chủ thể quản lý (trong phạm vi quốc gia đó là Nhà nƣớc) sử dụng nhằm tác động lên đối tƣợng và khách thể quản lý để đạt đến những mục tiêu trong tổng số các mục tiêu chiến lƣợc chung của đất nƣớc một cách tốt nhất sau một thời gian đã định".2 + Theo PGS. TS. Lê Đình Thắng: "Chính sách nông nghiệp đƣợc hiểu là tổng thể các biện pháp kinh tế hoặc phi kinh tế có liên quan đến nông nghiệp và các ngành có liên quan, nhằm tác động vào nông nghiệp theo những mục tiêu nhất định, trong một thời hạn nhất định".3 1 Frank Ellis: Chính sách nông nghiệp trong các nƣớc đang phát triển, Nxb Nông nghiệp, 1995, tr. 23 2 Đỗ Hoàng Toàn: Giáo trình chính sách trong quản lý kinh tế - xã hội, Nxb KH và Kỹ thuật, 1998, tr. 21 3 Lê Đình Thắng: Đổi mới và hoàn thiện một số chính sách phát triển nông nghiệp, nông thôn, Nxb Nông nghiệp, 1995, tr. 8 1
6. + Theo Paul Samuelson cho rằng phạm trù "chính sách kinh tế" đƣợc sử dụng tƣơng đối rộng rãi với nội dung "rộng" và "hẹp" rất đa dạng, tùy thuộc vào mục tiêu cần đạt tới và đối tƣợng tác động của chính sách, thậm chí ngay cả khi Chính phủ không đƣa ra một chính sách cụ thể nào trong bối cảnh "bất đắc dĩ", để thực hiện một ý đồ sách lƣợc nào đó, thì đó cũng là một cách tác động của chính sách. Ông gọi đó là trạng thái " thoả hiệp" của chính sách kinh tế".4 + Theo TS. Đoàn Thị Thu Hà: "Chính sách kinh tế - xã hội là tổng thể các quan điểm, tƣ tƣởng, các giải pháp và công cụ mà Nhà nƣớc sử dụng để tác động lên các chủ thể kinh tế - xã hội nhằm giải quyết vấn đề chính sách, thực hiện những mục tiêu nhất định theo định hƣớng mục tiêu tổng thể của đất nƣớc".5 + Từ những khái niệm trên về chính sách, ta có thể khái niệm "chính sách nông nghiệp" nhƣ sau: "Chính sách nông nghiệp là tổng thể các biện pháp kinh tế hoặc phi kinh tế mà Chính phủ sử dụng để tác động vào nông nghiệp nhằm phát triển nông nghiệp theo những mục tiêu nhất định trong những thời hạn nhất định". Các quan niệm về chính sách, chính sách nông nghiệp trên đây là đứng trên các góc độ nghiên cứu, tiếp cận khác nhau, nhƣng nhìn chung đều thống nhất ở những nội dung cơ bản và cùng nhằm vào mục đích phát triển nền kinh tế nói chung và nông nghiệp nói riêng. Từ những khái niệm chính sách nông nghiệp trên, ta có thể thấy chính sách nông nghiệp có một số đặc trƣng sau: 1) Chính sách thể hiện sự can thiệp của Nhà nƣớc. Nhà nƣớc ở đây là Chính phủ, do Chính phủ xây dựng và ban hành. Điều đó đƣợc quy định tại Điều 109 của Hiến pháp nƣớc ta: "Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính Nhà nƣớc cao nhất của nƣớc ta". Điều đó có nghĩa, Chính phủ là tập thể ngƣời thừa hành việc quản lý đất nƣớc và chịu trách nhiệm về việc hoạch định chính sách. Trong khuôn khổ môn học này, chúng ta hiểu Chính phủ là tập thể ngƣời thừa hành việc quản lý đất nƣớc từ địa phƣơng đến Trung ƣơng. Chính phủ cấp địa phƣơng đƣợc hiểu là Uỷ ban nhân dân các địa phƣơng, gồm UBND xã, UBND huyện, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng. Chính phủ cấp Trung ƣơng bao gồm các Bộ, Ngành cấp Trung ƣơng và Chính phủ trung ƣơng, tập thể ngƣời do Quốc hội bầu ra. Nhƣ vậy, Chính phủ đƣợc đề cập ở đây là hệ thống gồm UBND xã, UBND huyện, UBND tỉnh, Bộ Ngành và Chính phủ trung ƣơng. UBND xã là chính phủ địa phƣơng cơ sở (cấp thấp nhất); Chính phủ trung ƣơng là cơ quan Nhà nƣớc cao nhất trong việc hoạch định và ban hành chính sách. Do vậy, chính sách mang tính pháp lý, tính cƣỡng chế và bắt buộc đối với đối tƣợng mà chính sách điều tiết. 2) Chính sách nói chung, chính sách nông nghiệp nói riêng là những biện pháp. Các biện pháp ở đây có thể là các biện pháp kinh tế hoặc biện pháp phi kinh tế. Các biện pháp kinh tế là những biện pháp điều chỉnh tác động trực tiếp đến nền kinh tế ví dụ các biện pháp điều chỉnh đất đai, vốn tín dụng, lãi suất ngân hàng, thuế, lƣơng lao động, giá cả vật tƣ, giá cả sản phẩm đầu ra... Các biện pháp phi kinh tế là những biện pháp gián tiếp tác động đến nền kinh tế nhƣ biện pháp về lao động việc làm, xoá đói giảm nghèo, bảo vệ và cải tạo môi trƣờng, an ninh quốc phòng, trật tự xã hội, y tế, giáo dục, đào tạo... 4 Paul Samuelson: Kinh tế học, Viện kinh tế học - Bộ ngoại giao, T. 1, tr. 117 5 Đoàn Thị Thu Hà: Giáo trình chính sách kinh tế - xã hội, Nxb KH và kỹ thuật, 2000, tr. 25 2
7. 3) Chính sách nông nghiệp phải tuân thủ các quy luật khách quan và tính tất yếu trong nông nghiệp. Chính phủ sử dụng chính sách tác động vào nông nghiệp, hƣớng nông nghiệp theo các ý đồ chủ quan của Chính phủ, mà nông nghiệp là ngành sản xuất phức tạp, chịu tác động của nhiều yếu tố: tự nhiên, kinh tế, xã hội nên chính sách của Chính phủ phải tuân thủ các quy luật và tính tất yếu của nông nghiệp. 4) Chính sách do Chính phủ hoạch định và ban hành tác động phát triển nông nghiệp theo những mục tiêu nhất định. Mục tiêu của chính sách vừa là cơ sở để Chính phủ xây dựng và ban hành chính sách nhƣng cũng vừa là kết quả để kiểm tra việc thực hiện của chính sách. Mỗi một mục tiêu thƣờng có một hoặc nhiều chính sách đƣợc xây dựng và ban hành để triển khai thực hiện. Đồng thời, mỗi một chính sách có thể sẽ điều tiết để đạt đƣợc một hoặc nhiều mục tiêu. 5) Mỗi chính sách có một thời hạn nhất định. Do nền kinh tế hay ngành nông nghiệp luôn thay đổi, vì vậy chính sách cũng phải thay đổi theo để phù hợp. Hay nói cách khác, ở mỗi thời kỳ lịch sử khác nhau, chính sách cũng khác nhau. Vì vậy, để chính sách luôn phù hợp với thực tế, sự cần thiết phải sửa đổi, bổ sung, thay thế và hoàn thiện chính sách. 1.1.2.2. Vai trò của chính sách nông nghiệp - Chính sách nông nghiệp giữ vai trò quan trọng trong việc định hƣớng phát triển nông nghiệp, nông thôn. Thứ nhất, định hƣớng chuyển dịch cơ cấu nền kinh tế nói chung và cơ cấu ngành nông nghiệp nói riêng. Thứ hai, định hƣớng điều tiết sự mất cân đối trong nông nghiệp. Trong nông nghiệp, chính sách nông nghiệp định hƣớng cân bằng các lĩnh vực: sản xuất - tiêu dùng, đầu vào - đầu ra, tích luỹ - đầu tƣ, xuất khẩu - nhập khẩu, thu - chi ngân sách… - Chính sách nông nghiệp giữ vai trò quan trọng trong việc phát triển cân đối các vùng lãnh thổ: gò đồi miền núi, đồng bằng và đầm phá ven biển - Chính sách nông nghiệp giữ vai trò quan trọng trong việc khai thác có hiệu quả các tiềm năng trong nông nghiệp, đó là đất đai và lao động và đây cũng là hai nguồn lực quan trọng của đất nƣớc nói chung và nông nghiệp nói riêng. - Chính sách nông nghiệp giữ vai trò quan trọng trong việc cải thiện và bảo vệ môi trƣờng sinh thái, đảm bảo phát triển bền vững. - Chính sách nông nghiệp giữ vai trò quan trọng trong việc tác động đổi mới cơ chế quản lý kinh tế. Trong thời gian dài nƣớc ta áp dụng cơ chế quản lý kinh tế kế hoạch hoá tập trung đã phát sinh ra nhiều tiêu cực, ảnh hƣởng không tốt đến phát triển kinh tế nói chung và nông nghiệp nói riêng, đặc biệt là hiện tƣợng quan liêu bao cấp. Trong giai đoạn hiện nay, chính sách nông nghiệp phải có vai trò to lớn trong việc tác động đổi mới cơ chế này, từng bƣớc xoá bỏ hiện tƣợng quan liêu bao cấp trong nền kinh tế. 1.1.2.3. Mục tiêu của chính sách nông nghiệp Trong giai đoạn hiện nay, để đảm bảo nền kinh tế - xã hội ổn định và phát triển, chính sách nông nghiệp cần đạt đƣợc những mục tiêu tổng quát sau: - Chính sách nông nghiệp nhằm phát triển nông nghiệp, nông thôn đạt mục tiêu bền vững: về kinh tế, ổn định xã hội và cân bằng môi trƣờng sinh thái. - Chính sách nông nghiệp nhằm phát triển nông nghiệp, nông thôn đạt mục tiêu toàn diện: đa lĩnh vực, đa ngành, đa mục tiêu. 3
8. - Chính sách nông nghiệp nhằm phát triển nông nghiệp đạt mục tiêu hiệu quả kinh tế cao. - Chính sách nông nghiệp nhằm phát triển nông nghiệp đạt mục tiêu an toàn lƣơng thực, ổn định kinh tế vĩ mô. Để đạt các mục tiêu tổng quát trên, các mục tiêu cụ thể trong giai đoạn hiện nay của chính sách nông nghiệp nhƣ sau: + Phát triển nông nghiệp theo hƣớng SX hàng hóa, công nghiệp hóa và hiện đại hóa. + Phát triển nông nghiệp theo hƣớng xuất khẩu và tự do hoá thƣơng mại. + Đảm bảo tăng thu nhập, cải thiện đời sống nhân dân, trƣớc hết là nông dân, tăng nguồn nguyên liệu cho công nghiệp đặc biệt là công nghiệp chế biến nông sản. + Khuyến khích thu hút vốn đầu tƣ nƣớc ngoài vào phát triển nông nghiệp. + Giải quyết việc làm cho lực lƣợng lao động dôi thừa ở nông thôn, khai thác hợp lý các nguồn lực khác của nông nghiệp. + Bảo vệ môi trƣờng sinh thái. 1.1.2.4. Các ràng buộc của chính sách nông nghiệp Các ràng buộc của chính sách nông nghiệp chính là những yếu tố hạn chế mà chính sách gặp phải, làm giảm tác dụng của chính sách hoặc làm cho chính sách của Chính phủ không đủ mạnh nhƣ mong muốn của Chính phủ. Bao gồm: - Về mặt chính trị: các ràng buộc nhƣ thể chế chính trị, an ninh quốc gia, hệ thống hoặc bộ máy của Nhà nƣớc... - Về mặt kinh tế: các ràng buộc nhƣ số lƣợng và chất lƣợng các yếu tố nguồn lực và tài nguyên của quốc gia nhƣ ngân sách, lực lƣợng lao động, đất đai, khả năng về ngoại hối, giá cả đầu ra, đầu vào của nông nghiệp, trình độ phát triển kinh tế, trình độ phát triển nông nghiệp, trình độ lao động... - Về mặt tự nhiên: các ràng buộc nhƣ các quy luật khách quan của tự nhiên nhƣ thời tiết khí hậu, vị trí địa lý, địa hình; quy luật sinh trƣởng phát triển của cây trồng, con vật nuôi trong nông nghiệp… - Về mặt xã hội: các ràng buộc nhƣ các quy luật khách quan của xã hội, dân số, phong tục tập quán, trình độ dân trí, an toàn xã hội, ... Trong kinh tế học phúc lợi ứng dụng, khả năng hiện có của nguồn lực và kỹ thuật sản xuất hiện hành đƣợc coi là những ràng buộc cơ bản nhất. 1.1.2.5. Các công cụ chính sách nông nghiệp Công cụ của chính sách chính là những yếu tố cần thiết mà Chính phủ sử dụng trong các chính sách để tác động, điều chỉnh nhằm đạt đƣợc mục tiêu của chính sách. Bao gồm: - Các công cụ cơ bản là những công cụ đƣợc nhiều chính sách sử dụng nhƣ ngân sách, quỹ, thuế, lãi suất, giá cả, tiền lƣơng, tiền thƣởng, bảo hiểm, tỷ giá hối đoái, ... - Các công cụ hành chính - tổ chức: Mô hình các tổ chức, bộ máy và đội ngũ cán bộ công chức, kế hoạch, quy hoạch của Nhà nƣớc, thể chế,... - Các công cụ tuyên truyền, giáo dục: Hệ thống thông tin đại chúng, thông tin chuyên ngành, hệ thống giáo dục và đào tạo, hệ thống các tổ chức chính trị và đoàn thể,... - Các công cụ kỹ thuật, nghiệp vụ đặc trƣng cho từng chính sách. 4
9. 1.1.3. PHÂN LOẠI CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP Để quản lý nền kinh tế - xã hội, mỗi thời điểm Chính phủ phải thực hiện hàng loạt các mục tiêu, do đó Chính phủ phải ban hành nhiều chính sách điều tiết nền kinh tế xã hội nói chung, nông nghiệp nói riêng. Để hệ thống đƣợc các loại chính sách của Chính phủ, ngƣời ta căn cứ vào các tiêu thức khác nhau, phân chính sách nông nghiệp thành nhiều loại. 1.1.3.1. Căn cứ vào tính chất của chính sách: Căn cứ vào tính chất của chính sách, phân hệ thống chính sách thành 3 loại gồm: - Chính sách mục tiêu: là những chính sách nhằm đảm bảo cho nông nghiệp đạt đƣợc các mục tiêu lớn, lâu dài. Đây là loại chính sách định hƣớng cho các loại chính chính sách khác. Chính sách mục tiêu trong nông nghiệp nƣớc ta hiện nay nhƣ chính sách an ninh lƣơng thực, chính sách nông nghiệp sản xuất hàng hoá và công nghiệp hoá, chính sách nông nghiệp hƣớng xuất khẩu, chính sách bảo vệ môi trƣờng trong nông nghiệp, chính sách cơ cấu trong nông nghiệp... - Chính sách cơ bản: là những chính sách cơ bản làm nền tảng cho các loại chính sách khác nhƣ chính sách đầu tƣ, chính sách vốn tín dụng, chính sách đất đai, chính sách thuế trong nông nghiệp, chính sách đào tạo nguồn nhân lực... - Chính sách hỗ trợ: là các chính sách tác động nhằm phát triển nông nghiệp theo chính sách mục tiêu trên cơ sở các chính sách cơ bản. Thƣờng chính sách hỗ trợ mang tính điều chỉnh tạm thời, giải quyết các khó khăn trƣớc mắt trong nông nghiệp. Trong thực tế các chính sách hỗ trợ trong nông nghiệp nhƣ chính sách giá trần (đầu vào), chính sách giá sàn (đầu ra), chính sách hỗ trợ giá đầu vào, chính sách hạn ngạch, chính sách miễn giảm thuế theo mùa vụ hoặc theo cơ chế thị trƣờng, chính sách kiểm soát vệ sinh an toàn thực phẩm, chính sách tỷ giá... 1.1.3.2. Căn cứ vào lĩnh vực tác động: - Chính sách kinh tế: là các chính sách trực tiếp tác động đến các lĩnh vực hoạt động kinh tế nông nghiệp, gồm nhóm chính sách tác động đến việc khai thác các nguồn lực (đất đai, thuế sử dụng tài nguyên, lƣơng, vốn tín dụng,...); nhóm chính sách tác động đến thị trƣờng sản xuất và tiêu thụ nông sản (chính sách giá cả, chính sách marketing, vệ sinh an toàn thực phẩm),... - Chính sách văn hóa - xã hội: là các chính sách tác động lên các lĩnh vực khác thuộc văn hóa, xã hội nhƣ giải quyết việc làm, dân số kế hoạch hoá gia đình, xoá đói giảm nghèo, văn hoá phong tục tập quán... - Chính sách khác: nhƣ chính sách thể chế, chính sách an ninh quốc phòng, chính sách đối ngoại, chính sách bảo vệ môi trƣờng, ... 1.1.3.3. Căn cứ vào thời gian: - Chính sách ngắn hạn: là những chính sách mang tính ngắn hạn từ 1 đến 2 năm. Đó là những chính sách nhằm điều tiết những mục tiêu ngắn hạn và giải quyết các vấn đề vƣớng mắc, ách tắc trong quá trình phát triển và ổn định kinh tế. - Chính sách trung hạn: là những chính sách có thời hạn từ 2 đến 5 năm. Đó là những chính sách có tính kế hoạch hóa trong thời gian dài, nhằm đảm bảo những cân đối nhất định trong nền kinh tế nhƣ cân đối cung cầu, cân đối đầu tƣ, cân đối sản xuất tiêu dùng, cân đối xuất nhập khẩu,... 5
10. - Chính sách dài hạn: là những chính sách có thời hạn dài hơn 5 năm. Đây là những chính sách đƣợc áp dụng lâu dài, nhằm thực hiện những mục tiêu chiến lƣợc của nền kinh tế và của quốc gia. 1.1.3.4. Căn cứ vào cấp ứng dụng: - Cấp cơ sở: đó là những chính sách tác động trực tiếp đến các trang trại, các hộ nông dân, ngƣời tiêu dùng... - Cấp thị trƣờng: đó là các chính sách điều chỉnh trên phạm vi nhiều đối tƣợng hơn cho cả ngƣời sản xuất, phân phối và ngƣời tiêu dùng... - Cấp biên giới quốc gia: đó là các chính sách có phạm vi điều chỉnh không những trong nƣớc mà còn vƣợt ra ngoài biên giới quốc gia. 1.2 TỔ CHỨC XÂY DỰNG VÀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP 1.2.1 HỆ THỐNG TỔ CHỨC XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP 1.2.1.1 Chính phủ trung ƣơng Chính phủ trung ƣơng là cơ quan cao nhất có đủ thẩm quyền tổ chức xây dựng và ban hành các chính sách nông nghiệp đồng thời là cơ quan cao nhất trong việc sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện các chính sách nông nghiệp. Chính phủ trung ƣơng là cơ quan thẩm quyền chung, xây dựng và ban hành những chính sách mang tính mục tiêu, chiến lƣợc và mang tầm vĩ mô lớn có liên quan đến các lĩnh vực, các ngành trong nền kinh tế quốc dân và qui định những mục tiêu kinh tế xã hội, những cân đối lớn của nền kinh tế trong đó có nông nghiệp. Chính phủ xác định hƣớng chiến lƣợc của nền kinh tế nhƣ cơ cấu các ngành, các vùng, các thành phần kinh tế ... Chính phủ ban hành các chính sách thể chế qui định trách nhiệm của các Ngành, các Bộ và các địa phƣơng trong việc hƣớng dẫn và ban hành các chính sách, các qui định để thực hiện. 1.2.1.2. Các Bộ, Ngành trung ƣơng - Các Bộ, Ngành trung ƣơng là cơ quan thẩm quyền riêng phụ trách một lĩnh vực nào đó trong nền kinh tế xã hội đƣợc Chính phủ trung ƣơng giao. - Các Bộ, Ngành trung ƣơng là cơ quan trung ƣơng vừa tiếp xúc với các địa phƣơng nhƣng cũng vừa trực tiếp với Chính phủ trung ƣơng. - Chính vì thế, chính sách của các Bộ, Ngành trung ƣơng: + Tham mƣu giúp Chính phủ trung ƣơng xây dƣng và ban hành các chính sách cho phù hợp với lĩnh vực mà Bộ, Ngành phụ trách; + Chính sách triển khai, chi tiết hoá, cụ thể hoá chính sách của Chính phủ trung ƣơng cho phù hợp với mục tiêu và lĩnh vực Bộ, Ngành phụ trách; + Đại diện Chính phủ trung ƣơng xây dựng và ban hành các chính sách điều tiết, phát triển các lĩnh vực đƣợc giao theo các mục tiêu đƣợc Chính phủ trung ƣơng xây dựng, đặc biệt là các chính sách kinh tế vĩ mô điều tiết chung để phát triển toàn ngành và những chính sách thuộc liên Bộ, liên Ngành... + Ngoài ra, Bộ ngành cũng ban hành các chính sách thể chế quy định trách nhiệm của các cơ quan thuộc Bộ ngành quản lý trong việc triển khai, thực hiện chính sách của Chính phủ và của Bộ ngành. 6
11. 1.2.1.3. UBND các địa phƣơng: tỉnh, huyện, xã. Trên cơ sở các chính sách của Chính phủ, các Bộ ngành, các địa phƣơng ban hành các văn bản chính sách phát triển kinh tế xã hội ở địa phƣơng. Đối với các địa phƣơng, UBND tỉnh là cơ quan chủ yếu ban hành và thực hiện các chính sách trên tất cả các lĩnh vực cho cả địa phƣơng. Các chính sách do UBND tỉnh ban hành phải mang tính điều tiết vĩ mô trên phạm vi cả tỉnh. Thông thƣờng Chính phủ có chính sách gì thì địa phƣơng tỉnh có các chính sách đó. Chính sách của UBND tỉnh ban hành phải đúng ý đồ của Chính phủ và phải phù hợp với địa phƣơng. Do vậy, UBND tỉnh là cơ quan chuyển tiếp các chính sách của Chính phủ nhƣng lại là cơ quan trực tiếp ban hành chính sách phát triển địa phƣơng. Chính sách của các địa phƣơng thông thƣờng bao gồm chính sách triển khai thực hiện chính sách của Chính phủ và các Bộ ngành dƣới hình thức hƣớng dẫn, cụ thể hoá, chi tiết hoá và chính sách phát triển địa phƣơng. Ngoài ra, UBND tỉnh cũng ban hành các chính sách thể chế quy định quyền hạn trách nhiệm của các cơ quan tham mƣu cấp địa phƣơng trong việc ban hành, triển khai và thực hiện chính sách. 1.2.2. CÁC BƢỚC TIẾN HÀNH XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP 1.2.2.1. Phân tích tình hình thế giới Xem xét tình hình chính trị và kinh tế của đất nƣớc với thế giới, xem xét các hiểm hoạ bên ngoài, xem xét trong dòng chảy của lịch sử nhân loại, lịch sử phát triển đất nƣớc sẽ gặp những trở lực nào cản phá, sẽ đƣợc các hợp lực nào hỗ trợ. Tức là tất cả những gì có lợi có thể gặp và những gì có hại có thể phải đƣơng đầu. Phân tích thế giới cần phân tích các nƣớc có liên quan, các cƣờng quốc có thế lực quốc tế, các cƣờng quốc có thế lực kinh tế, các nƣớc giáp ranh, các nƣớc trong khu vực, các nƣớc đặc thù, các cƣờng quốc chi phối thị trƣờng đầu vào và đầu ra nông sản,... đồng thời cần phân tích các vấn đề phát sinh và chiều hƣớng biến động của nó nhƣ các vấn đề về công nghệ đặc biệt tạo ra các bƣớc tiến vƣợt bậc của xã hội, của nông nghiệp, các vấn đề về tự nhiên, thiên nhiên và môi trƣờng, ... Trong nông nghiệp, khi phân tích thế giới cần quan tâm phân tích sản lƣợng cung – cầu và giá cả của thế giới về một loại sản phẩm nông nghiệp nào đó, đặc biệt các cƣờng quốc về sản lƣợng. Ví dụ khi phân tích lúa gạo cần nghiên cứu lƣợng cung lúa gạo của Thái Lan, Việt Nam, Mỹ...; lƣợng cầu lúa gạo của các nƣớc Đông Nam Á, Châu Phi, Trung Quốc, Ấn Độ... Khi phân tích cà phê cần phân tích lƣợng cung cà phê của các nƣớc Mỹ La Tinh nhƣ Brazil, Achentina, Việt Nam... và lƣợng cầu cà phê của Châu Âu, Bắc Mỹ... 1.2.2.2. Phân tích thực trạng đất nƣớc và địa phƣơng Phân tích thực trạng đất nƣớc làm việc nghiên cứu phân tích các yếu tố nguồn lực của đất nƣớc đáp ứng cho loại sản phẩn nông nghiệp cần quan tâm nhƣ đất đai, nguồn nhân lực, trình độ quản lý, phát triển sản xuất khoa học công nghệ, trình độ chế biến,... của đất nƣớc so với các quốc gia cung cấp loại sản phẩm đó. Phân tích thực trạng của địa phƣơng là việc phân tích các yếu tố nguồn lực và tình hình, thực trạng của địa phƣơng. Điều quan trọng phải xác định điểm mạnh, điểm yếu, cơ hội và thách thức ... của địa phƣơng so với các địa phƣơng khác và so với các nƣớc khác 7
12. trên thế giới về loại sản phẩm cần tác động. Trên cơ sở đó đƣa ra các thông tin, các nhận định và hình thành các ý đồ để xây dựng các mục tiêu. 1.2.2.3. Xây dựng các mục tiêu Từ các thông tin, các nhận định đƣợc rút ra ở các phân tích trên, các mục tiêu trong nông nghiệp nói chung và các sản phẩm cụ thể cần phát triển nói riêng đƣợc hình thành. Có thể có nhiều mục tiêu khác nhau, tuy nhiên cần xác định các mục tiêu chính, cơ bản hoặc mục tiêu cốt yếu để đáp ứng. Xây dựng mục tiêu cần đạt là hết sức quan trọng. Nếu mục tiêu sai hoặc không hợp lý sẽ dẫn đến hệ thống chính sách tác động không đúng. Nhƣ vậy có thể có nhiều hậu quả khó lƣờng về sau. 1.2.2.4. Xây dựng các phƣơng án đạt mục tiêu và lựa chọn phƣơng án tối ƣu Từ mục tiêu đƣợc chọn, các nhà hoạch định chính sách tiến hành nghiên cứu, phân tích các phƣơng án khác nhau nhằm thực hiện để đạt mục tiêu đặt ra. Trong thực tế, để đạt mục tiêu đặt ra có thể có nhiều phƣơng án khác nhau; mỗi phƣơng án sử dụng một số công cụ nhất định với những ràng buộc cụ thể. Các phƣơng án khác nhau cũng cho ra các kết quả khác nhau, mức độ ảnh hƣởng tích cực, tiêu cực, trực tiếp, gián tiếp cũng khác nhau. Tuỳ thuộc loại mục tiêu: kinh tế, văn hoá, xã hội ... các phƣơng án đƣa ra khác nhau, gồm: - Phƣơng án mang tính thể chế, hành chính tổ chức. Đây là những phƣơng án mang tính pháp lý và cƣỡng chế nhiều hơn hỗ trợ. Các phƣơng án này thƣờng đƣợc sử dụng để đáp ứng các mục tiêu mang tính chính trị, an ninh quốc phòng, trật tự an toàn xã hội... Trong điều kiện hiện nay, do yêu cầu cạnh tranh cao của sản phẩm quốc gia nên phƣơng án này cũng đƣợc sử dụng nhiều nhƣ các tiêu chuẩn về vệ sinh an toàn thực phẩm (ví dụ sản phẩm nhiễm bẩn buộc phải tiêu huỷ), tiêu chuẩn chất lƣợng sản phẩm nhập khẩu... - Phƣơng án mang tính kinh tế sử dụng các công cụ kinh tế cơ bản. Các phƣơng án này thƣờng sử dụng các công cụ kinh tế cơ bản nhƣ đầu tƣ, chi ngân sách, lãi suất, lƣơng, thuế... Thƣờng đƣợc sử dụng để đáp ứng các mục tiêu kinh tế. Trong nông nghiệp, nông thôn đây là phƣơng án đƣợc sử dụng nhiều nhất do tính định hƣớng, hỗ trợ của chính sách nông nghiệp trong nƣớc. Ví dụ để đạt mục tiêu cải tạo giống mới công nghệ cao, phƣơng án hỗ trợ giá giống; phát triển cây công nghiệp có giá trị kinh tế cao, phƣơng án tín dụng ƣu đãi, miễn giảm thuế sử dụng đất, thuế xuất khẩu; phƣơng án ổn định giá đầu ra... - Phƣơng án mang tính động viên, tuyên truyền. Các phƣơng án này nhằm tác động vào tâm lý tình cảm của đối tƣợng điều tiết, đặc biệt những vấn đề nhạy cảm nhƣ nghèo đói, sinh kế hoặc quyền con ngƣời, tập quán phong tục... Việc xây dựng các phƣơng án chính sách là nhằm tìm ra tất cả các phƣơng án khác nhau để thực hiện mục tiêu chính sách. Mỗi phƣơng án đều đạt mục tiêu ở các mức độ khác nhau, ảnh hƣởng tiêu cực, tích cực khác nhau. Dựa trên cơ sở này, các nhà hoạch định chính sách phân tích các phƣơng án và lựa chọn ra phƣơng án tối ƣu hay hợp lý nhất. Về mặt lý thuyết, phƣơng án chính sách đƣợc coi là phƣơng án có ích nếu nó đạt đƣợc hiệu quả Pareto.6 6 Hiệu quả Pareto: "Sự thay đổi chính sách là điều xã hội mong muốn, nếu nhƣ kết quả của sự thay đổi đó có thể làm cho mọi ngƣời tốt lên hoặc ít nhất một ngƣời nào đó tốt lên trong khi không làm cho ngƣời khác xấu đi". Kinh tế nông nghiệp, Nxb Nông nghiệp, 1996, tr. 184 8
13. Về mặt thực tiễn, phƣơng án chính sách đƣợc coi là phƣơng án tốt nếu nó đáp ứng đƣợc mục tiêu đề ra, lợi ích đem lại lớn hơn chi phí hay lớn hơn tổn thất. Khi lựa chọn phƣơng án chính sách, cần đáp ứng các tiêu chuẩn sau: - Phƣơng án đó phải đạt hoặc có ảnh hƣởng lớn nhất tới mục tiêu đề ra. - Phƣơng án đó phải tác động vào nguyên nhân của vấn đề mà không chỉ đơn thuần ngăn chặn những triệu chứng của vấn đề. - Phƣơng án đó phải có chi phí thấp nhất - Phƣơng án đó phải tối đa hoá những ảnh hƣởng tích cực và giảm thiểu những ảnh hƣởng tiêu cực. 1.2.3 HỆ THỐNG TỔ CHỨC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP 1.2.3.1. Các tổ chức, cá nhân sản xuất kinh doanh nông nghiệp - Đây là đối tƣợng trực tiếp chịu sự tác động của chính sách. Vì thế, chính sách phải xuất phát từ đối tƣợng này để hoạch định. - Đây là đối tƣợng trực tiếp thi hành chính sách. Do vậy, chính sách phải phục vụ lại đối tƣợng này. 1.2.3.2. Các Bộ, Ngành, UBND các địa phƣơng tỉnh, huyện, xã Đây là đối tƣợng trực tiếp hay gián tiếp thực hiện các chính sách của Chính phủ. Các Bộ, Ngành, UBND các địa phƣơng vừa thực hiện chính sách của Chính phủ nhƣng cũng vừa ban hành chính sách để cho các đơn vị, các cơ sở trực thuộc thực hiện, do vậy, đây là bộ phận quan trọng trung gian giúp Chính phủ xây dựng, ban hành và đổi mới chính sách phù hợp thực tế phát triển ở địa phƣơng. Đối với các tỉnh, với bộ máy của mình, các tỉnh triển khai thực hiện chính sách trên phạm vi địa phƣơng mình quản lý, đồng thời phát hiện ra những bất hợp lý của chính sách, nhằm giúp Chính phủ, các Bộ Ngành kịp thời điều chỉnh, đổi mới cho phù hợp với địa phƣơng. 1.2.4. QUÁ TRÌNH TỔ CHỨC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH 1.2.4.1 Chuẩn bị triển khai chính sách Xây dựng bộ máy tổ chức thực thi chính sách Trƣớc khi triển khai thực hiện chính sách, Chính phủ tiến hành lựa chọn và chỉ định cơ quan thực thi chính sách và các cơ quan liên quan cùng phối hợp thực thi chính sách. Cơ quan thực thi chính sách phải có đặc điểm: đảm bảo về mặt chính trị, pháp luật; có đủ nguồn nhân lực, vật lực; đƣợc quản lý và phân bổ ngân sách... Khi có nhiều cơ quan cùng phối hợp thực hiện chính sách thì Chính phủ phải xác định một cơ quan chủ chốt. Cơ quan chủ chốt là cơ quan chịu trách nhiệm chính trong việc thực hiện chính sách, có nhiệm vụ quản lý chung và chủ trì toàn bộ quá trình thực hiện chính sách đó. Xây dựng chƣơng trình hành động Cơ quan thực thi chính sách căn cứ vào nhiệm vụ đƣợc giao để xây dựng chƣơng trình hành động nhằm đƣa chính sách vào thực tế. Chƣơng trình hành động cần xác định rõ thời gian triển khai chính sách; mục tiêu cụ thể trong từng giai đoạn thực hiện chính sách; danh mục các công việc cần phải thực hiện; sự phân bổ các nguồn lực để thực hiện từng mục tiêu cụ thể của chính sách trong từng giai đoạn. Xây dựng các văn bản hƣớng dẫn 9
14. Cơ quan tổ chức thực hiện chính sách ban hành văn bản hƣớng dẫn và cụ thể hoá chính sách cho các cấp, các đơn vị và các đối tƣợng của chính sách biết và thực hiện. Tổ chức tập huấn Tiến hành tổ chức tập huấn cho các cán bộ chịu trách nhiệm thực hiện chính sách và cho các đối tƣợng chủ yếu của chính sách. 1.2.4.2 Triển khai thực hiện chính sách Hệ thống thông tin đại chúng Thông qua công tác tuyên truyền, hệ thống thông tin đại chúng giúp cho mọi ngƣời hiểu biết về nội dung chính sách, hiểu rõ nghĩa vụ và lợi ích của họ trong việc thực hiện chính sách. Xây dựng các chƣơng trình, dự án của chính sách Các chính sách sẽ đƣợc triển khai thông qua các chƣơng trình, dự án. Các chƣơng trình, dự án sẽ giúp cho việc tập trung các nguồn lực vào khâu xung yếu nhất của chính sách và nâng cao hiệu quả của chính sách. Triển khai thực hiện điểm và mở rộng Việc phối hợp các Ban ngành, các địa phƣơng và các tổ chức quần chúng nhân dân là rất cần thiết và quan trọng trong việc thực hiện chính sách. Thực chất đối tƣợng trực tiếp thi hành chính sách của Chính phủ là hộ nông dân, các doanh nghiệp, công ty sản xuất nông nghiệp. Họ vừa là đối tƣợng trực tiếp chịu sự tác động của chính sách nhƣng cũng vừa là đối tƣợng trực tiếp thi hành các chính sách. 1.2.4.3. Kiểm tra, đánh giá, điều chỉnh và tổng kết chính sách Thu thập thông tin về việc thực hiện chính sách Thông tin thực hiện chính sách đƣợc thu thập từ: - Báo cáo của các cơ quan tổ chức thực hiện chính sách từ cấp cơ sở đến cấp cao hơn - Hoạt động kiểm tra của các cán bộ ở các cấp tổ chức thực hiện chính sách. - Thanh tra của các cơ quan pháp luật, hành chính và thanh tra nhân dân - Giám sát của Chính phủ đối với quá trình kiểm tra chính sách - Cơ quan kiểm sát và toà án. - Điều tra xã hội học về việc thực hiện chính sách và nhu cầu của đối tƣợng chịu sự tác động của chính sách và dân cƣ. Đánh giá việc thực hiện chính sách - Đánh giá hiệu lực của chính sách đối với đời sống kinh tế xã hội của dân cƣ - Đánh giá hiệu quả của chính sách, cần xác định: + Hiệu quả về kinh tế: Lợi ích ròng của chính sách + Hiệu quả về sản xuất: Sản lƣợng đầu ra, qui mô sử dụng các yếu tố đầu vào,... + Hiệu quả về giá: Tác động đến giá cả thị trƣờng đầu vào và đầu ra trong nông nghiệp cũng nhƣ giá cả trong các thị trƣờng khác nhau. + Hiệu quả về tiêu dùng: Nhu cầu và lƣợng tiêu dùng các sản phẩm nông nghiệp. + Hiệu quả về thƣơng mại: Nhập khẩu, xuất khẩu, cán cân thanh toán, dự trữ ngoại hối và tỷ giá,... + Hiệu quả về ngân sách: Nguồn thu chi ngân sách của Chính phủ. + Hiệu quả về thu nhập: Phân phối công bằng thu nhập + Hiệu quả về phúc lợi xã hội: Đối tƣợng đƣợc lợi và đối tƣợng bị thiệt do sự can thiệp của chính sách. 10
15. + Hiệu quả về môi trƣờng: Cải thiện môi trƣờng sinh thái. + Hiệu quả về quy mô: quy mô và số lƣợng các công ty, các doanh nghiệp, các xí nghiệp, hộ nông dân,... Điều chỉnh chính sách Thực tế sản xuất và đời sống luôn biến đổi không ngừng, trong quá trình phát triển nhiều yếu tố mới xuất hiện đồng thời có những yếu tố không còn phát huy tác dụng. Vì vậy việc điều chỉnh chính sách có một ý nghĩa cực kỳ quan trọng. Tuy nhiên việc điều chỉnh chính sách khi thật cần thiết mà không đƣợc điều chỉnh một cách tuỳ tiện, chủ quan. Thông thƣờng có các loại điều chỉnh sau: - Điều chỉnh mục tiêu cần đạt của chính sách khi mục tiêu đặt ra từ ban đầu có thể chƣa sát, chƣa phù hợp. - Điều chỉnh các giải pháp, các công cụ do việc lựa chọn các giải pháp và công cụ chƣa đúng hay không hợp lý. - Điều chỉnh việc tổ chức thực hiện chính sách nhƣ thời gian, cơ quan, cán bộ thực hiện chính sách chƣa phù hợp. - Điều chỉnh ngân sách. - Xoá bỏ việc thực hiện chính sách khi chính sách không phù hợp gây ra hậu quả nghiêm trọng. Tổng kết việc thực hiện chính sách Tổng kết việc thực hiện chính sách là nhằm đánh giá lại toàn bộ ý đồ và tiến trình triển khai chính sách. Thông thƣờng cần đánh giá các mặt sau: - Đánh giá những tác động tích cực của chính sách trên tất cả các phƣơng diện. - Đánh giá những mặt tiêu cực của chính sách trên tất cả các phƣơng diện. - Đánh giá các tiềm năng chƣa đƣợc huy động - Đƣa ra các kết luận sau chính sách và bài học rút kinh nghiệm. Nên tiếp tục duy trì chính sách hay thay thế chính sách bằng các chính sách khác. 1.3. ĐỐI TƢỢNG VÀ PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU MÔN HỌC 1.3.1. ĐỐI TƢỢNG NGHIÊN CỨU CỦA MÔN HỌC - Nghiên cứu các mối quan hệ kinh tế, xã hội của sản xuất nông nghiệp, trên cơ sở đó nó nghiên cứu quá trình hình thành và phát triển của chính sách nông nghiệp. - Nghiên cứu cơ sở, căn cứ của các chính sách cũng nhƣ những vấn đề phát sinh trong quá trình thực hiện chính sách. - Nghiên cứu qui luật của thị trƣờng, cung cầu, sự cân bằng, những ảnh hƣởng qua lại giữa các ngành đối với nông nghiệp và trong nội bộ ngành nông nghiệp, những tác động và ảnh hƣởng trực tiếp và gián tiếp của chính sách đến các ngành, các doanh nghiệp, hộ nông dân... và những ảnh hƣởng phi kinh tế đối với sản xuất, đời sống nông dân nông thôn. 1.3.2. PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU CỦA MÔN HỌC Để thực hiện các nhiệm vụ của mình, phân tích chính sách nông nghiệp sử dụng một hệ thống các phƣơng pháp khác nhau. Những phƣơng pháp cơ bản thƣờng dùng là phƣơng pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, phƣơng pháp lý thuyết hệ thống, phƣơng pháp điều tra, phƣơng pháp thống kê, phƣơng pháp so sánh, phƣơng pháp phân tích tổng hợp, phƣơng pháp toán kinh tế,... Trong đó đặc biệt chú ý nghiên cứu lý luận phải gắn chặt với nghiên cứu và tổng kết thực tiễn. 11
16. Kết hợp các phƣơng pháp trên, lịch sử phân tích chính sách sử dụng hai phƣơng pháp cụ thể sau để phân tích chính sách nông nghiệp là phƣơng pháp nghiên cứu truyền thống và phƣơng pháp nghiên cứu hiện đại. Phƣơng pháp nghiên cứu truyền thống dựa trên cơ sở thu thập thông tin, tài liệu có sẵn và khảo sát thực địa, trên cơ sở đó sử dụng phƣơng pháp thống kê mô tả để xem xét các vấn đề và hoạch định chính sách. Phƣơng pháp nghiên cứu hiện đại dựa trên cơ sở phƣơng pháp nghiên cứu truyền thống nhƣng sử dụng nhiều mô hình toán kinh tế để phân tích định lƣợng, sử dụng nhiều phƣơng pháp mới phân tích ảnh hƣởng của chính sách. ---- 12
17. CHƢƠNG 2 PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP 2.1 KHÁI NIỆM PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH 2.1.1 Tầm quan trọng của phân tích chính sách - Trong quá trình quản lý xã hội, Chính phủ phải đƣa ra nhiều chính sách khác nhau nhằm tác động nền kinh tế - xã hội theo những mục tiêu nhất định, do vậy chính sách mang tính chủ quan của con ngƣời trong khi đó thực tế xã hội lại rất khách quan. Để ban hành và thực hiện chính sách một có hợp lý nhất, cần thiết phải có quá trình phân tích chính sách vì nó làm cơ sở cho sự hoạch định chính sách đƣợc phù hợp và có những biện pháp thích hợp để hoàn thiện chính sách. - Phân tích chính sách giúp cho các nhà hoạch định chính sách lựa chọn phƣơng án chính sách tối ƣu nhất, giúp cho các cơ quan quản lý và thực hiện chính sách có biện pháp tổ chức thực hiện tốt chính sách, giúp cho đối tƣợng trực tiếp thi hành chính sách nhận thức rõ vai trò, trách nhiệm và quyền lợi khi thực hiện chính sách đồng thời giúp cho Chính phủ đánh giá đƣợc thực trạng thực hiện chính sách. - Có phân tích chính sách mới thấy đƣợc những vấn đề mới nảy sinh trong quá trình thực hiện chính sách, từ đó giúp cho Chính phủ có biện pháp sửa đổi, bổ sung, thay thế để hoàn thiện chính sách. - Có phân tích chính sách mới thấy đƣợc phản ứng và mức độ phản ứng của các đối tƣợng trực tiếp thi hành chính sách, trên cơ sở đó xem xét chính sách có phù hợp thực tế hay không, có đi vào lòng dân hay không. 2.1.2 Khái niệm và đặc trƣng của phân tích chính sách Có nhiều khái niệm khác nhau về phân tích chính sách: - GS. TS. Đỗ Hoàng Toàn: "Phân tích chính sách là việc phối hợp các phân tích riêng lẻ về hiệu lực và hiệu quả chính sách để đƣa ra kết quả tổng hợp về chính sách".7 - Walter Williams: "Phân tích chính sách là công cụ tổng hợp thông tin nhằm tạo ra các phƣơng án cho quyết định chính sách, đồng thời cũng là công cụ để xác định thông tin cần thiết cho chính sách trong tƣơng lai".8 - William N. Dunn: "Phân tích chính sách là ngành khoa học xã hội ứng dụng, sử dụng một tập hợp các phƣơng pháp điều tra và biện luận nhằm tạo ra và truyền đạt những thông tin liên quan đến chính sách có thể sử dụng đƣợc trong các quá trình chính trị để giải quyết những vấn đề chính sách".9 - PGS. TS. Ngô Đức Cát: "Phân tích chính sách nông nghiệp là một môn khoa học dựa trên cơ sở các lý thuyết về kinh tế vĩ mô, kinh tế vi mô và mối quan hệ giữa chúng nhằm thực hiện cân bằng ổn định, giúp cho các nhà hoạch định chính sách lựa chọn phƣơng án có hiệu quả để đạt đƣợc mục tiêu đề ra".10 - Từ những khái niệm trên, ta có thể hiểu: "Phân tích chính sách nông nghiệp là quá trình phân tích xây dựng mục tiêu, nội dung và ảnh hƣởng của các phƣơng án nhằm lựa 7 Đỗ Hoàng Toàn: Giáo trình chính sách trong quản lý kinh tế - xã hội, Nxb KH và kỹ thuật, 1998 8 Walter Williams: Social Policy Research anh Analysis, New York American Elsevier Publishing Company, 1971 9 William N. Dunn: Public Policy Analysis, Prentical Hall, 1981 10 Ngô Đức Cát: Phân tích chính sách nông nghiệp nông thôn, Nxb Nông nghiệp, 1996, tr. 43 13
18. chọn phƣơng án tối ƣu để ban hành thành chính sách hoặc đƣa ra các biện pháp sửa đổi, bổ sung, thay thế để hoàn thiện chính sách”. Nhƣ vậy, phân tích chính sách có một số đặc trƣng sau: - Phân tích chính sách là một quá trình. Quá trình đó có điểm khởi đầu và điểm kết thúc. Nó là hoạt động diễn ra trong tất cả các giai đoạn của quá trình chính sách kể cả giai đoạn trƣớc khi chính sách đƣợc ban hành (phân tích chính sách tạo cơ sở về mặt thông tin cho quyết định lựa chọn phƣơng án chính sách tối ƣu và tổ chức thực hiện chính sách) và giai đoạn sau khi chính sách đã kết thúc (phân tích chính sách nhằm tổng kết đánh giá quá trình thực hiện chính sách). - Phân tích chính sách thƣờng đƣợc tổ chức thực hiện trƣớc khi ban hành chính sách, tức là phân tích nhằm mục đích lựa chọn chính sách để ban hành hoặc đƣa ra các biện pháp nhằm sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế để hoàn thiện chính sách. Điều đó cũng có nghĩa là, mục đích của phân tích chính sách là đƣa ra phƣơng án chính sách tối ƣu để ban hành chính sách mới hoặc biện pháp tốt nhất để sửa đổi, bổ sung hay thay thế chính sách. - Phân tích chính sách sử dụng nhiều phƣơng pháp phân tích, nhiều tiêu chuẩn và thƣớc đo khác nhau để xây dựng các mục tiêu, nội dung và các ảnh hƣởng của chính sách đối với việc ổn định và phát triển ngành nông nghiệp. + Các phƣơng pháp phân tích thƣờng dùng là phƣơng pháp thống kê mô tả, phƣơng pháp phân tích kinh tế vi mô trong nông nghiệp, phƣơng pháp ma trận phân tích chính sách, phƣơng pháp phân tích phúc lợi kinh điển, phƣơng pháp phân tích ngành hàng, phƣơng pháp phân tích lợi ích chi phí, phƣơng pháp phân tích tài chính dự án,... + Các tiêu chuẩn đánh giá sự ảnh hƣởng của chính sách chủ yếu theo mục tiêu của chính sách. Tuỳ thuộc vào mục tiêu khác nhau mà tiêu chuẩn đánh giá khác nhau. Ví dụ mục tiêu xóa đói giảm nghèo thì tiêu chuẩn quan trọng là vấn đề xã hội, bao nhiêu hộ hoặc ngƣời đƣợc xoá đói, tỷ lệ hộ hoặc ngƣời nghèo giảm đi... mà các tiêu chuẩn kinh tế ít đặt ra hơn. Các tiêu chuẩn thƣờng sử dụng trong phân tích chính sách là tiêu chuẩn về kinh tế, xã hội và môi trƣờng. Tiêu chuẩn kinh tế quan trọng mà chính sách thƣờng sử dụng là mức độ tăng trƣởng kinh tế (gia tăng GDP hoặc phúc lợi xã hội ròng) hoặc các lợi ích mang lại so với những thiệt hại do chính sách gây ra. Trong nông nghiệp cần coi trọng lợi ích của xã hội, lợi ích môi trƣờng, lợi ích của ngƣời sản xuất và lợi ích của ngƣời tiêu dùng nông sản hàng hoá. Tiêu chuẩn về mặt xã hội chủ yếu nhƣ an ninh lƣơng thực, đáp ứng nhu cầu của ngƣời tiêu dùng, ổn định nền kinh tế vĩ mô, ổn định xã hội, giải quyết việc làm, xoá đói giảm nghèo... Các tiêu chuẩn về môi trƣờng nhƣ bảo vệ môi trƣờng, cân bằng sinh thái, hạn chế thiệt hại do thiên tai gây ra... + Các thƣớc đo sử dụng là thƣớc đo về mặt giá trị hoặc mặt hiện vật. Thƣớc đo về mặt giá trị đó là tiền, thƣớc đo về mặt hiện vật đó là những hiện vật có liên quan đến nhu cầu các nguồn lực, sự thay đổi về mặt khối lƣợng kết hợp với sự can thiệp bằng chính sách của Nhà nƣớc nhƣ thay đổi đầu ra, đầu vào, lƣợng cung cấp, lƣợng tiêu dùng... 2.2. QUÁ TRÌNH PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH 2.2.1. CÁC CÁCH TIẾP CẬN TRONG PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH 2.2.1.1. Phân tích chính sách trên bình diện vĩ mô Mục tiêu của phân tích chính sách trên bình diện vĩ mô là xem xét, đánh giá ảnh hƣởng của chính sách lên tất cả nền kinh tế, cả ngành nông nghiệp và cả các chủ thể hoạt 14
19. động trong lĩnh vực sản xuất kinh doanh nông nghiệp với các mục tiêu phát triển trong nông nghiệp nhƣ tăng trƣởng, ổn định, lạm phát, thất nghiệp, cơ cấu kinh tế, công bằng, dân chủ, an sinh xã hội, tiến bộ xã hội và đảm bảo độc lập chủ quyền của đất nƣớc,... Cách tiếp cận này thƣờng đƣợc áp dụng trong quá trình phân tích các chính sách vĩ mô. Một số vấn đề cần chú trọng trong phân tích chính sách trên bình diện vĩ mô: - Chiến lƣợc: Chiến lƣợc của đất nƣớc bao gồm tổng thể các mục tiêu và các chính sách kinh tế vĩ mô để phát triển đất nƣớc, phát triển nông nghiệp nông thôn. Cần xác định các mục tiêu trong phát triển nông nghiệp, mục tiêu nào là mục tiêu ƣu tiên hàng đầu. Các chính sách kinh tế vĩ mô đƣợc quan tâm nhất là các chính sách tác động lên quá trình tạo ra, huy động, phân bổ và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực. - Bối cảnh: bao gồm các yếu tố về nguồn lực, những chủ thể kinh tế - xã hội chịu sự tác động của chính sách và thực hiện chính sách và các quy tắc để thực hiện chính sách. Các nguồn lực quan trọng nhƣ con ngƣời, vốn, tài nguyên và công nghệ. Các chủ thể kinh tế xã hội chịu sự tác động của chính sách và thực hiện chính sách gồm hộ nông dân, các doanh nghiệp, các công ty, các xí nghiệp sản xuất nông nghiệp, các tổ chức trong và ngoài nƣớc có liên quan đến nông nghiệp. Các quy tắc thực hiện chính sách gồm các quy tắc chính thức và các quy tắc không chính thức. Hệ thống các quy tắc chính thức đƣợc thể hiện trong hệ thống các quy phạm pháp luật và các chính sách đang có hiệu lực. Hệ thống các quy tắc không chính thức đó là tập quán, phong tục, ý đồ địa phƣơng và của cá nhân,... Ngoài ra môi trƣờng quốc tế cũng là một trong các yếu tố quan trọng trong việc phân tích bối cảnh phân tích chính sách. - Các chỉ tiêu thực hiện: Các chỉ tiêu đƣợc xây dựng nhằm đo lƣờng khả năng thực hiện mục tiêu của chính sách. Có các nhóm chỉ tiêu quan trọng: nhóm chỉ tiêu kinh tế gồm các chỉ tiêu huy động, phân bổ và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực và các chỉ tiêu kết quả (Các chỉ tiêu huy động, phân bổ và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực gồm số lƣợng, quy mô các nguồn lực đƣợc huy động, phân bổ các nguồn lực huy động đƣợc nhƣ thế nào và hiệu quả của nó. Các chỉ tiêu kết quả gồm GDP, ngân sách, giá cả, tiền lƣơng, lạm phát, thất nghiệp, ...), nhóm chỉ tiêu xã hội (phân phối thu nhập, các chỉ tiêu dân trí, tốc độ phát triển dân số, các chỉ tiêu về mặt xã hội khác nhƣ trợ cấp, giúp đỡ, giảm tỷ lệ thất nghiệp, giảm tỷ lệ tệ nạn xã hội, ...), nhóm các chỉ tiêu chính trị (ổn định chính trị, an ninh quốc phòng,... ), nhóm các chỉ tiêu quốc tế (cán cân thanh toán, tỷ giá hối đoái, thuế quan, hạn ngạch, ...), nhóm các chỉ tiêu khác nhƣ cải thiện môi trƣờng sinh thái, đa dạng hoá sinh học, bảo tồn và phát huy bản sắc dân tộc,... 2.2.1.2. Phân tích chính sách trên bình diện vi mô Mục tiêu của phân tích chính sách trên bình diện vi mô là xem xét, đánh giá ảnh hƣởng của chính sách lên hoạt động của những chủ thể kinh tế - xã hội chịu sự tác động của chính sách. Cách tiếp cận này đƣợc sử dụng trong quá trình phân tích chính sách cụ thể có ảnh hƣởng trực tiếp đến đối tƣợng chịu sự tác động của chính sách về lợi ích của họ, gồm: nông hộ, hợp tác xã, công ty, doanh nghiệp sản xuất kinh doanh dịch vụ nông nghiệp, ngƣời tiêu dùng nông sản, các đối tƣợng gián tiếp đƣợc hƣởng lợi từ chính sách nông nghiệp, ... 2.2.2. QUÁ TRÌNH PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP Phân tích chính sách đƣợc thực hiện ngay từ khi thu thập thông tin, xác định mục tiêu để xây dựng và hoạch định chính sách. Trong quá trình xây dựng và hoạch định chính sách đã có quá trình phân tích chính sách. Phân tích chính sách thực chất là quá trình phân 15
20. tích nguồn thông tin thu đƣợc, xác định các lĩnh vực, phạm vi cần điều tiết, xây dựng và phân tích các phƣơng án khác nhau để lựa chọn phƣơng án tối ƣu ban hành thành chính sách và xác định các biện pháp cụ thể để sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện chính sách. Để đạt đƣợc mục đích này, quá trình phân tích chính sách đƣợc thực hiện nhƣ sau: 2.2.2.1 Phân tích thông tin, xác định mục tiêu cần đạt Nền kinh tế xã hội của một đất nƣớc, một địa phƣơng hay một lĩnh vực luôn luôn thay đổi theo thực tế khách quan. Sự thay đổi đó có thể theo ý đồ chủ quan của Chính phủ nhƣng cũng có thể không theo hoặc ngƣợc lại ý đồ chủ quan của bộ máy nhà nƣớc. Nhằm đảm bảo nền kinh tế xã hội luôn luôn thay đổi theo đúng những ý đồ sẵn có của mình, các nƣớc phải đặt ra các điểm đích cụ thể theo từng giai đoạn để nền kinh tế xã hội phải hƣớng tới, các điểm đích đó chính là các mục tiêu cần đạt. Nhƣ vậy mục tiêu chính là những cái đích mà nền kinh tế xã hội phải đạt đến. Trong thực tế có những mục tiêu tổng quát, dài hạn nhƣng cũng có những mục tiêu cụ thể, ngắn hạn tuỳ thuộc từng giai đoạn, từng lĩnh vực cụ thể. Mục tiêu tổng quát, dài hạn bao giờ cũng bao trùm các mục tiêu cụ thể, ngắn hạn. 2.2.2.2 Phân tích xây dựng các phƣơng án chính sách khác nhau Để đạt đƣợc mục tiêu đề ra, có thể có một hoặc hàng loạt nhiều biện pháp khác nhau. Mỗi một biện pháp tác động đều đạt đƣợc những mức độ mục tiêu nhất định và cũng tạo ra nhiều ảnh hƣởng khác nhau. Mỗi biện pháp nhƣ vậy chính là một phƣơng án chính sách cần xây dựng. Việc xây dựng nhiều phƣơng án chính sách khác nhau là để phát hiện hết tất cả các biện pháp tác động nhằm lựa chọn biện pháp thật phù hợp với điều kiện của đất nƣớc, mục tiêu vẫn đạt cao có hiệu quả nhất với việc giảm thiểu các tiêu cực. 2.2.2.3 Phân tích các công cụ, giải pháp cho từng phƣơng án Để đạt đƣợc các mục tiêu của chính sách, bao giờ chính sách cũng phải có một hệ thống các công cụ và giải pháp nhất định. Trên cơ sở thực trạng của đất nƣớc, địa phƣơng, phân tích chính sách đi sâu phân tích hệ thống công cụ và giải pháp của chính sách. Phân tích hệ thống công cụ là việc xác định khi sử dụng từng công cụ và giải pháp cụ thể trong từng giai đoạn, những công cụ và giải pháp này sẽ tác động nhằm đạt đƣợc những mức độ nhất định mục tiêu đề ra và những ảnh hƣởng trực tiếp, gián tiếp, tích cực, tiêu cực của từng công cụ đó là gì, mức độ ảnh hƣởng của chúng đến tình hình kinh tế xã hội của đất nƣớc. Phân tích hệ thống công cụ và giải pháp không đơn thuần là xác định kết quả từng công cụ hay giải pháp tạo ra mà phải xác định một cách tổng hợp hệ thống các công cụ và giải pháp. bởi lẽ, có những công cụ, giải pháp tác động tạo ra tích cực ít hơn tiêu cực nhƣng mức độ đạt mục tiêu cao, trong khi đó có những giải pháp, công cụ tác động ngƣợc lại mức độ đạt mục tiêu thấp nhƣng khắc phục đƣợc nhƣợc điểm cảu công cụ giải pháp kia, làm giảm thiếu các tiêu cực do nhóm giải pháp công cụ kia tạo ra. 2.2.2.4 Phân tích cách tổ chức thực hiện từng phƣơng án Sau khi lựa chọn đƣợc phƣơng án chính sách tối ƣu để điều tiết đạt mục tiêu đề ra, các nhà phân tích phải phân tích và xây dựng các hình thức tổ chức để thực hiện chính sách. Mỗi một chính sách có thể có nhiều hình thức tổ chức thực hiện khác nhau. Phân tích tình hình tổ chức thực hiện chính sách thực chất là phân tích các bƣớc tiến hành trong quá trình tổ chức thực hiện chính sách. Trên cơ sở đó xác định ƣu nhƣợc điểm từng bƣớc cụ thể, đƣa 16